Украинский Парадокс: Сильное Гражданское Общество – Слабое Влияние на Власть. Как Изменить Ситуацию

Когда государство демонстрирует низкий потенциал перемен, надежда возлагается на гражданское общество и социальный капитал. Несмотря на бум общественных инициатив на протяжении последних лет, реальное влияние общественности на принятие решений остается ограниченным. Изменить ситуацию поможет использование успешных стратегий формирования социального капитала в европейских странах, которые базируются на идее «Партисипаторного гражданства» и вовлечения гражданского общества в систему государственного управления.

Несколько лет тому назад я стала свидетелем того, как гражданин Германии строил свои отношения с местными государственными службами и органами власти во Львове. Он с семьей планировал прожить в Украине около двух лет по рабочему контракту. Как и остальных соседей, его не устраивали ямы на дороге у дома, ужасное состояние ближайшей детской площадки и ряд других бытовых проблем, привычных для большинства украинцев. С первых дней он пытался разузнать, кто является инициативной группой дома и что они уже сделали. В дальнейшем он начал самостоятельно писать письма-запросы во все инстанции и регулярно их посещать, несмотря на несовершенное знание украинского и отсутствие переводчика. Спустя некоторое время этого гражданина Германии знали все местные службы. Старая многоэтажка, в которой он временно жил, стала единственной в округе, где был сделан ремонт подъездов и придомовой территории за счет местного бюджета. Через год в доме сформировалась группа активистов, шла подготовка к оформлению ОСМД (объединения совладельцев многоквартирного дома).

Эта история – пример того, что называют социальным капиталом: ресурс социальных связей и сетей. В зависимости от того, на какие социальные сети полагается человек, различают связывающий (bonding, от англ. — тот, что «связывает») и объединяющий (bridging, от англ. — тот, что «строит мосты» ) социальный капитал [1]. Связывающий социальный капитал – это ресурс отношений между индивидами с близкими характеристиками (родственные или дружеские связи), а объединяющий социальный капитал строится на основе отношений между различными социальными группами (связи в рамках общественных организаций и сообществ, формальные связи). У экспата из Германии не было мощного социального капитала в Украине в контексте семейных или дружеских связей, однако его доверие к государственным институтам и общественная активность позволили быстро сформировать объединяющий социальный капитал и решить проблему в пользу всего местного сообщества.

Считается, что именно объединяющий социальный капитал является тем ресурсом, который позволяет обеспечить прозрачность и подотчетность государственных и негосударственных институтов, стимулирует экономический рост и смягчает внедрение  реформ. Идеальные условия для накопления такого капитала — развитое гражданское общество: широкая инфраструктура общественных организаций, высокий уровень гражданской активности и доверия.

В Украине традиционно низкое доверие к государственным институтам. Верховной Раде Украины доверяют 6% — примерно столько же, сколько и российским СМИ (4%) [2]. Заявленные реформы внедряются очень медленно: за последний год приемлемые темпы наблюдались только в весной 2015 [3].

Когда государство демонстрирует низкий потенциал перемен, надежда возлагается на гражданское общество как на независимый субъект, который может быть рычагом давления на государственные структуры и бизнес, а также выполнять посредническую роль для укрепления социального капитала. Вопрос в том, способно ли гражданское общество к этому в нашей стране?

Что происходит с социальным капиталом в Украине?

Организационный потенциал украинского гражданского общества является достаточно мощным. Согласно индексу стойкости организаций общественного общества, который рассчитывается USAID, наблюдается улучшение всех аспектов развития гражданского общества в Украине – его институционного потенциала, диверсификации источников финансирования, финансового управления, пропагандистских кампаний [4].

Общий имидж организаций гражданского общества улучшается благодаря росту видимости и достижений неформальных, самоорганизующихся инициатив и групп. Волонтеры стали лидерами общественного доверия (доверяют 67%, не доверяют — 23%) [5]. Четверть украинцев (25%) хотели бы, чтобы их интересы представляли общественные организации; меньшая доля населения видят в такой роли политические партии (22%), профсоюзы (7%), бизнес (5%) или представителей СМИ (5%) [6]. Почти каждый пятый (19%) считает, что власть должна опираться на рекомендации общественных организаций при разработке программы развития Украины [7]. В то же время значительный организационный потенциал гражданского общества, его инфраструктура и восприятие – важное, но недостаточное условие формирования объединительного социального капитала.

По данным мониторинга Института социологии НАН Украины процентная доля населения, являющегося членами организаций гражданского общества, существенно не меняется: 14% в 2012 г., 13% в 2013 г. и 2014 г. [7]. Для сравнения, в Европейском Союзе в среднем 44% называют себя членами общественных организаций, а в странах Скандинавии – таких около 80% [8].

Социальный капитал и контроль действий власти

Принимая во внимание то, что членство населения в общественных организациях является достаточно ограниченным, важно понимать, какой является потенциальная готовность населения к гражданскому участию и контролю действий власти, в частности в рамках неформализованных структур и инициатив. По данным мониторинга УИСИ им. О. Яременко/ЦСМ в 2015 г. 23% населения выражают готовность вместе с другими людьми контролировать деятельность местной власти, не получая за это деньги; 14% готовы без оплаты принимать участие в консультативном/экспертном совете, который будет помогать местным органам власти; 13% готовы организовать инициативную группу по решению острых проблем местного населения/общества. В целом около трети населения выражают готовность тем или иным способом участвовать в мониторинге действий власти [9].

Готовность участвовать в мониторинге и контроле действий власти на волонтерских принципах (неформально или в рамках консультативных/экспертных советов) выше среди жителей сельской местности, представителей Западных и Центрально-северных областей, молодежи, частных предпринимателей, людей с высоким уровнем дохода.

Большое значение в определении уровня готовности к контролю действий власти имеет вид социального капитала, а именно приоритет типа социальных сетей. Учитывая социально-демографические характеристики, среди тех, кто в решении проблем полагается на объединяющий социальный капитал (связи в рамках общественных организаций и сообществ) вероятность готовности к мониторингу действий власти достигает 61%; а среди тех, кто привык решать свои проблемы в основном через родственные связи, — 41% [10].

* Оценки скорректированы по возрасту, полу, уровню дохода, типу населенного пункта, региону проживания и виду занятости. Шансы быть готовыми к мониторингу действий власти в 1.75 раз выше (95% доверительный интервал: 1.40-2.19) у украинцев, которые больше полагаются на объединяющий социальный капитал, по сравнению с теми, кто скорее полагается на связывающий социальный капитал.

Конечно готовность к гражданской активности еще не означает ее наличие. Чтобы потенциальная готовность стала реальной практикой, важно создавать условия и инструменты для максимального привлечения украинцев к общественной активности как в рамках организаций гражданского общества, так и за пределами формального членства.

Как улучшить социальный капитал, учитывая опыт европейских стран?

 Венгрия: социальный капитал в системе образования. В Европейском Союзе сейчас реализуется стратегия «Партисипаторного гражданства» (от англ. participate — участвовать): развитие участия через образование и использование новых технологий [11]. В соответствии с этой стратегией, источником развития социального капитала должна стать инкорпорация учебных программ «активного гражданина» в систему среднего и высшего образования. В европейских странах накоплен достаточно большой опыт таких программ. Примером является программа «Dream Citizen» («Гражданин Мечты») в Венгрии [12], в рамках которой 10-14-летние ученики приобретают навыки активного и ответственного гражданина, в частности изучают базовые принципы участия и разрабатывают карту ключевых лиц, принимающих решения, средств массовой информации и органов правосудия. Программа также предусматривает консультации учеников с местными госслужащими, работниками общественных организаций и предпринимателями.

Германия/Эстония: новые технологии. Хорошей технологией для улучшения общественного участия и социального капитала является использование онлайн-платформ для привлечения населения к принятию решений. Например, платформа «eOpinio» в Германии [13] использует инструмент «общий бюджет». Осуществляется общественное обсуждение муниципального бюджета и часть средств тратится на идеи, принятые большинством населения. На эстонском портале “osale.ee» [14] можно дистанционно участвовать в общественных обсуждениях и слушаниях в муниципальных органах власти. В целом, в странах ЕС постепенно отказываются от формата заседаний консультативно-совещательных органов в пользу онлайн-консультаций с общественностью.

Германия/Великобритания: обратная связь. Недостаток действующего законодательства заключается в отсутствии отдельного закона, который определял бы порядок участия гражданского общества в подготовке, рассмотрении и принятии проектов нормативно-правовых актов, как на уровне органов государственной власти, так и органов местного самоуправления; а также отсутствии четко определенных правовых последствий несоблюдения органами власти установленных процедур консультаций с общественностью. В разработке такого законопроекта целесообразно использовать опыт Великобритании, в частности ее Кодекс практики консультаций [15]. Например, одно из положений этого Кодекса определяет, что общественное обсуждение должно обязательно предусматривать обратную связь с потенциально заинтересованными сторонами; простое обнародование правительством информации или переговоры с заинтересованными сторонами исключительно для сбора фактических данных по определенной тематике не могут считаться реальными консультациями с общественностью. В Германии есть хорошая практика, согласно которой содержание и результаты общественного обсуждения должны быть отображены в объяснительной записке к законопроекту; а в случае их отсутствия шансы принятия законопроекта в парламенте существенно уменьшаются.

Мальта: «третий сектор» в структуре государственного управления. Один из наиболее важных моментов — обеспечение делегирования части функций государственного управления организациям гражданского общества на европейских принципах. Эффективность рамочных соглашений и общественных обсуждений в большей мере определяется имеющимся уровнем политической ответственности представителей государственных органов власти, участвующих в принятии решений. Поскольку в Украине уровень политической ответственности достаточно невысок, делегирование функций государственного управления может стать альтернативным механизмом, который предоставит реальную возможность принимать решение. В этом контексте полезным является опыт Мальты, где действует Комитет управления и действий МАЛЬТА-ЕС (MEUSAC) [16] на базе Министерства социального диалога, прав потребителей и гражданских свобод. MEUSAC является командой представителей Правительства, политических партий и организаций гражданского общества. Комитет координирует проведение общественных консультаций и обеспечивает мониторинг их вклада в проекты нормативно-правовых актов. Если представители MEUSAC приходят к заключению, что интересы заинтересованных сторон не были учтены в определенном законопроекте, они сообщают об этом канцелярии премьер-министра, и соответствующее министерство должно предоставить объяснение происшедшего. В случае отсутствия веских оснований ситуация должна быть исправлена.

***

Подводя итоги, стоит ответить на два вопроса: почему то, что делается гражданским обществом, не всегда работает и как это изменить? Фактически, гражданское общество все еще находится в процессе формирования, ему недостает системности, несмотря на отдельные успешные инициативы и практики расширения общественного участия и контроля за действиями властей. Почти отсутствует спрос государственных институтов на деятельность организаций гражданского общества, что усложняется несовершенством законодательства в части вовлечения общественных организаций в систему управления и принятия решений. Для достижения положительных изменений приоритетные шаги должны быть направлены на принятие отдельного закона и соответствующих подзаконных актов, которые будут определять порядок участия гражданского общества и подотчетности органов власти на всех уровнях, включая правовые последствия несоблюдения определенных процедур. Важно максимально ускорить внедрение электронного правительства и других инструментов онлайн-участия в принятии решений. Распространение прецедентов рамочных соглашений, которые определяют обязанности и процедуру сотрудничества организаций гражданского общества и органов власти, а также обучение чиновников и представителей общественных организаций механизмам сотрудничества будет способствовать улучшению коммуникации между властью и обществом.

Примечания