В Сухом Остатке: что Вы Расскажете Внукам о Тяжелом 2015-м

Какие тренды в украинской политике и экономической жизни были определяющими в 2015 году? На протяжении прошлого года Фонд качественной политики (ФКП) и VoхUkraine проводили исследования, позволившие выделить главные события и процессы, определявшие направления экономико-политического развития страны и, скорее всего, предопределившие события наступающего 2016 года. 

Методическое ограничение: весь год страна вела войну, которая несла непосредственную угрозу жизни и безопасности украинских граждан. В наших исследованиях война рассматривается лишь в ее влиянии на внутреннюю политику и экономическое развитие.

Политика

Рейтинг политических процессов составлен на основании метода «анализа событий» (events analysis). Группа аналитиков ФКП еженедельно оценивала политические события в Украине, а в конце каждого месяца определяла основные тренды месяца. Аналитики ФКП оценивали ширину и глубину влияния отдельного тренда. Это оценивание позволило составить группу самых влиятельных процессов за год. Максимальное возможное значение процесса равно 48 баллам.

• Тающая консолидация элит вокруг попытки проведения реформ 

Сила тренда: 47 баллов из 48 возможных 

В конце 2014 года пять парламентских фракций объединились в коалицию с таким количеством голосов, которое позволяло провести коренные изменения политической и социально-экономической системы Украины. Имея более 300 депутатов, «проевропейская» коалиция была способна внедрить инновации и реализовать реформы, критичные и для выживания, и для развития страны. Правящая коалиция была выразителем консолидации властных элит вокруг идей европеизации украинской политики и экономики и защиты страны от внешней агрессии.

Начиная с января и до августа 2015 года единство коалиции таяло. Претерпевало изменения совместное голосование: с каждым месяцем все меньше депутатов и фракций поддерживали коалиционные законопроекты. Сама коалиция стала инструментом контроля Верховной Рады со стороны президента, премьера и их окружения. Роль «миноритарных» фракций — членов коалиции уменьшалась. Коммуникация коалиционных фракций, парламентской оппозиции, президента и правительства приобретала все более конфликтные формы.

К концу 2015 года разногласия во властных элитах достигли уровня, который позволяет говорить о потере консолидирующей роли программы реформ и их основоположных идей. Новая консолидация — первоочередная задача для украинских политиков в начале 2016 года.

• Конкуренция «политических повесток дня» Евромайдана и войны и возвращение ведущей роли олигархическим группам 

Сила тренда: 46 баллов из 48 возможных

Развитие Украины во многом зависело от дополнения и противоречий двух политических повесток дня — Евромайдана и войны.

Общими объединяющими целями Евромайдана были разрушение режима Януковича и создание политической системы, базирующейся на правах человека, верховенстве права, политических и экономических свободах.

С аннексией Крыма и началом войны на Донбассе перед Украиной возникает ряд других задач: концентрация властных полномочий, а также технических, финансовых и человеческих ресурсов в руках правительства, ограничение свобод граждан, установление контроля за региональными элитами и прочее. Это было необходимо для успеха в отражении внешней агрессии, победе над сепаратистами и возвращении всех потерянных земель.

Каждая повестка частично была выполнена. Ни одна из них не стала приоритетной для правящих групп. Наоборот, все чаще противоречия между либерально-демократической и военно-мобилизующей программами использовались властными элитами для достижения групповых или личных целей.

Зазор между политическими повестками дня Евромайдана и войны позволил олигархическим группам (как «старым», домайданным, так и новым) успешно манипулировать общественным мнением и установить частичный контроль за разными секторами экономики, госорганами, регионами, парламентскими фракциями и комитетами.

• Дисбаланс ветвей власти в Украине 

Сила тренда: 44 балла из 48 возможных

Разрушив в 2013 году сложившуюся вертикаль власти, Евромайдан привел политическую систему Украины в своеобразный шок. Этот шок позволял и победителям (политическим группам, пришедшим к власти после февраля 2014 года), и проигравшим (в первую очередь сепаратистам) реализовать свои политические программы фундаментальных изменений.

Постмайданные властные элиты смогли вернуть контроль над большей частью страны и начать реформы. При этом возникла система сдерживания и противовесов в пределах исполнительной власти: основной баланс был создан между премьером и президентом. Модель с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную так и не была реализована.

В конкуренции пропрезидентской и пропремьерской групп возникли сильные финансово-политические объединения, контролирующие части Кабмина, парламентские фракции, обладминистрации, органы судебного самоуправления и отдельные суды, а также госпредприятия. Это привело к тому, что, изменив политический режим, элиты принципиально не поменяли политическую систему Украины.

В результате парламент и судебная ветвь не являются вполне самостоятельными. А эффективность исполнительной власти сведена к минимуму из-за институционального конфликта между правительством и президентской властью.

В конкуренции президента и главы правительства весь год преимущество сохранялось за гарантом конституции. Личные качества двух лидеров повлияли на фактическое усиление одного и ослабление другого. Президентская вертикаль приросла многими силовыми ведомствами и антикоррупционными органами. Пропрезидентская группа контролирует большинство министерств, самую большую фракцию и значительную часть членов Высшего совета юстиции. Эта же группа проводит конституционные реформы, возвращающие президенту особые полномочия.

• Рост роли негосударственных акторов («атаманщина»)

Сила тренда: 44 балла из 48 возможных

Шок политической системы привел к тому, что украинское государство некоторое время не могло реализовывать свои исключительные функции, в том числе право на насилие. Некоторое время в 2014 году защиту страны и порядок обеспечивали негосударственные акторы — объединения вооруженных граждан (ОВГ включали и сети Самообороны, и добровольческие батальоны и прочее).

Во второй половине 2014-го и весь 2015 год украинское государство постепенно возвращало себе свои монопольные функции. В своем большинстве лидеры ОВГ стали частью либо властных элит, либо госструктур (ВСУ, МВД, Нацгвардия и т.п.), либо оказались в местах заключения.

Однако во второй половине 2015 года события в Закарпатской области, на границе с оккупированным Крымом и в Кривом Роге показывают, что в стране существует немало негосударственных акторов, оспаривающих монополию государства на насилие, и даже на внешнюю политику.

Экономика

Аналитики VoxUkraine выделили такие тенденции в развитии украинской экономики.

1. Макроэкономическая стабилизация в 2015-м и возможность небольшого экономического роста в 2016 году

В течение года Украина находилась в глубоком экономическом кризисе, но к концу года экономическая ситуация начала стабилизироваться и появились признаки возможного экономического роста в следующем году.

Наиболее сильное падение реального ВВП наблюдалось в первом квартале 2015 года: 17,2% по сравнению с аналогичным периодом 2014 года. К третьему кварталу это падение уменьшилось до 7% по сравнению с аналогичным периодом 2014 года, а по сравнению со вторым кварталом (с учетом сезонности) ВВП увеличился на 0,5-0,7%. Правительство и Национальный банк Украины ожидают небольшой рост ВВП в 2016 году в размере 2-2,4%.

Индексы розничной и промышленной торговли также стабилизировались к концу года. В середине года инфляция превысила 50%, но к концу года начала значительно падать. По отношению к доллару украинская гривня подешевела с 16 грн за доллар на начало года до 23-25 грн за доллар к концу года. В начале 2015-го гривня обесценилась более чем до 30 грн за доллар, но введение НБУ жестких мер на валютном рынке стабилизировало ситуацию.

Украина провела реструктуризацию внешнего долга и успешно работает с программой МВФ. Это позволило нарастить резервы НБУ и избежать дефолта. Уровень оттока депозитов из банковской системы уменьшился и в некоторые месяцы во второй половине года наблюдался приток депозитов. Финансовая система была существенно очищена. Бюджет выполняется. Проведены важные структурные реформы, в частности, в соответствие с программой МВФ. Одной из критических структурных реформ является выравнивание (повышение) тарифов и реформа газоэнергетического сектора. Бюджет на 2016 год уменьшает долю ВВП, перераспределяемую государством. Это положительные факторы.

К сожалению, монетарная и фискальная политика правительства продолжают быть относительно консервативными, что может замедлить экономическое восстановление. Также структурные реформы происходят недостаточно быстро. Существуют большие проблемы с защитой прав собственности, верховенством права и коррупцией. Эти факторы ограничат возможности экономического роста Украины. Дополнительными усложняющими факторами являются торговая война с Россией, сложность переориентирования экспорта на ЕС, война на востоке Украины, а также потеря производственных мощностей в этом регионе.

В целом правительству удалость провести макроэкономическую стабилизацию и заложить основу для будущего экономического восстановления. Можно согласиться с оценками правительства и ожидать экономического роста, но этот рост вряд ли будет большим.

2. Индекс реформ

На протяжении 2015 года эксперты Индекса реформ отслеживали законодательные изменения, которые могут продвинуть Украину на пути экономических реформ. Из 25 двухнедельных раундов мониторинга приемлемая скорость реформ наблюдалась только в трех секторах, причем это было связано с давлением внешних обстоятельств, например, необходимостью выполнить требования МВФ и Всемирного банка для получения денежного займа.

Но даже самое прогрессивное законодательство еще не означает, что реформа успешна. Во многих случаях успех или провал реформы определяется качеством имплементации закона. Чтобы узнать, были ли проведены действительно успешные реформы, VoxUkraine провела специальный опрос. Из списка 20 законодательных актов, набравших наибольшее количество баллов в процессе мониторинга, экспертам Индекса реформ предложили выбрать пять, которые были успешно воплощены в жизнь и могут по праву называться полноценными реформами. Просуммировав голоса, отданные за дополняющие друг друга законодательные акты, мы получили список из пяти реформ, которые действительно меняют Украину.

• Открытие доступа к государственным реестрам данных. Сайт, где должны быть собраны все реестры и базы данных в соответствии с постановлением Кабмина, работает в тестовом режиме. В то же время отдельные министерства и ведомства расширяют доступ к своим данным на собственных веб-ресурсах. Например, Мининфраструктуры опубликовало план закупок на 2016 год и обнародовало информацию об аренде имущества. Минэкономики публикует отчетность крупнейших госпредприятий и ежеквартальные отчеты «Топ-100». С октября 2015 года Минюст открыл доступ к реестру недвижимого имущества с возможностью поиска не только по параметрам объекта, но и по фамилии владельца, за что выступали гражданские активисты. С октября Государственная служба по вопросам геодезии, картографии и кадастра открыла доступ к реестру собственников земельных участков и запустила онлайн-услугу заказа выписки о нормативно-денежной оценке земли.
• Повышение прозрачности использования бюджетных средств. Ранее отчетность по использованию бюджетных средств была доступна лишь в очень обобщенном виде — в форме отчетов Госказначейства. Новый портал e-data позволяет увидеть все трансакции по перемещению бюджетных средств и платежей госпредприятий. Правда, следует отметить, что не все госпредприятия еще открыли свои данные (например, на указанном портале нет данных НАК “Нафтогаз Украины”).
• Приведение тарифов на газ и тепло для населения к экономически обоснованному уровню. В марте 2015 года Национальная комиссия, осуществляющая регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ), приняла решение повысить тариф на газ для населения в 5 раз — до 7,188 грн за кубометр Таким образом, цена газа для населения была повышена до уровня стоимости импортного газа. Повышение газовых тарифов для населения получило наибольшую экспертную оценку, поскольку способствовало положительным изменениям в нескольких сферах: снижению дефицита государственных финансов, уменьшению возможности для коррупции в газовой сфере и укреплению энергетической независимости через более экономное потребление газа. В то же время это решение ожидаемо вызвало негативную реакцию населения, которое было вынуждено существенно повысить расходы на оплату газа и тепла, а также стало объектом постоянной критики правительства со стороны некоторых политических партий.
• Улучшились финансовые показатели НАК «Нафтогаз» и снизилась его потребность в господдержке. В 2014 году государство оказало компании поддержку на сумму 97 млрд грн, из которых 75 млрд грн фактически представляли собой энергетическую субсидию. В 2015-м уровень господдержки снизился более чем в три раза, до 29,7 млрд грн. Субсидирование в газовой сфере стало более адресным, а значит, эффективным и справедливым. Появились первые признаки внедрения энергосберегающих технологий.
• Запуск национальной полиции. Чего совершенно точно удалось добиться, так это изменения самой философии службы, которая превратилась из карательного органа в защитника. Патрульной полиции удалось завоевать доверие граждан, что в целом уже невероятное событие, учитывая уровень доверия к власти в целом. По результатам опросов, уровень доверия к патрульной полиции как минимум вдвое выше, чем уровень доверия к милиции. Увидеть хоть какое-то влияние новой службы на уровень преступности пока сложно. Например, по городу Киеву за 11 месяцев 2015 года общее количество зарегистрированных преступлений выросло на 5%, хотя количество раскрытых преступлений практически не изменилось.
• Реформа госзакупок. Реформа госзакупок — один из столпов в борьбе с коррупцией и неэффективным расходованием государственных средств. Ее результаты пока можно увидеть на примере пилотного проекта ProZorro, который был запущен в феврале 2015 года. В результате снижения коррупционной составляющей и увеличения конкуренции за это время для государства удалось сэкономить около 500 млн грн, или 12-18% от суммы сделок. А с принятием 25 декабря Закона «О публичных закупках» новые правила игры с использованием системы ProZorro теперь будут установлены в масштабах страны. Так, согласно закону, с 1 апреля 2016 года закупки центральных органов исполнительной власти, а с 1 января 2017 года — закупки всех госучреждений (больниц, садиков, школ) суммой от 50 000 грн будут проходить через электронную систему.

3. Наибольшие успехи и провалы правительства

В декабре 2015 года VoxUkraine опросили экспертов исследовательских (think tanks) и общественных организаций. В опросе приняло участие 15 экспертов, которым было предложено назвать топ-3 провала и достижения каждого министерства. В результате была составлена следующая таблица: