В Офисе Президента объявили, что Укрэксимбанк подписал с Государственным агентством автомобильных дорог Украины (Укравтодор) договор о предоставлении первого транша финансирования на обновление дорог в размере 5,782 млрд грн. Именно на такую сумму Укравтодор выпустил корпоративные облигации, гарантированные государством, которые купил Укрэксимбанк. Общая сумма финансирования составит 19,3 млрд грн.
Новость эта экстраординарна с разных сторон.
Во-первых, речь идет об очень большом объеме займа — почти 20 млрд грн, которые Укрэксимбанк планирует предоставить Укравтодору — это 40% всего кредитного портфеля Укрэксимбанка.
Предоставление банком такого большого займа «в одни руки» было бы невозможным, если бы не государственные гарантии для Укравтодора — без них займ противоречил бы нормативам НБУ.
Во-вторых, по сообщению члена Наблюдательного Совета Укрэксимбанка, кредит Укравтодора будет предоставлен за счет средств рефинансирования Нацбанка. Еще до этого Укрэксимбанк объявил, что НБУ предоставит ему кредит рефинансирования на 20 млрд грн под залог облигаций внутреннего государственного займа. Чуть позже НБУ объявил, что будет выдавать кредиты рефинансирования не только под государственные ценные бумаги, но и под залог корпоративных облигаций, гарантированных государством.
Похоже, это станет «обкаткой» способа, которым правительство и Нацбанк будут стимулировать экономику в текущем году: государство будет гарантировать займы государственным (и частным?) компаниям, а банки — кредитовать их за деньги рефинанса НБУ.
Это действительно может дать экономике толчок сегодня. Но это также может создать взрывную смесь, которая будет отрицательно влиять на стабильность государственных финансов — а значит и экономики — уже в недалеком будущем.
Почему?
Во-первых, государственные гарантии для Укравтодора структурированы так, что фактически он имеет возможность не возвращать эту ссуду. Вместо этого возвращать ее будет Минфин, то есть налогоплательщики.
Еще в январе 2020 года Верховная Рада внесла изменения в бюджет-2020 та Бюджетный Кодекс, которыми вывела Укравтодор из-под действия ключевых правил предоставления государственных гарантий для заемщиков.
Теперь Укравтодор не должен доказывать свою состоятельность обслуживать эти долги — ведь может не вносить имущественного или иного обеспечения для получения госгарантий под свою ссуду. И не должен платить за использование госгарантий.
Впрочем, понятно, что Укравтодор не имеет собственных источников поступлений, его финансирует государственный бюджет. То есть фактически речь идет о том, что возвращать кредит в любом случае будет Минфин (рис. 1).
Рисунок 1. Схема предоставления финансирования Укравтодору
Источник: составлено автором согласно официальным сообщениям
Подробнее: государственный Укрэксимбанк под государственные гарантии предоставит кредит в объеме до 20 млрд грн государственному Укравтодору. При этом деньги для выдачи кредита госбанк может взять как рефинанс в НБУ под залог государственных (либо же гарантированных государством) долговых бумаг в своем портфеле.
Судя по всему, кредит Укравтодору станет прецедентом.
Укравтодор может оказаться не единственным крупным клиентом государственных банков, которые получат государственную гарантию.
Изменениями в бюджет-2020 парламент полностью снял ограничения на предоставление государственных гарантий в текущем году. Это означает, что аналогичные гарантии могут получить и другие государственные (а возможно, и не только государственные) компании.
Одновременно Национальный Банк расширяет использование инструмента долгосрочного рефинанса (аукционы по предоставлению долгосрочного рефинансирования банкам на срок до 5 лет). То есть (если Нацбанк не установит ограничений) любой банк сможет получить кредит от НБУ на любую необходимую ему сумму, если имеет соответствующий залог (например, ОВГЗ).
Активными пользователями этого инструмента, вероятно, будут государственные банки. По данным НБУ, по состоянию на 1 марта банки имели в собственности ОВГЗ на общую сумму 322 млрд грн (номинальная стоимость). При этом 85% ОВГЗ были сконцентрированы в портфелях четырех государственных банков: «Привата», «Ощадбанка», «Укрэксимбанка» и «Укргазбанка» (рис. 2).
Рисунок 2.
Источник: Национальный банк.
Таким образом, с одной стороны, государство сможет гарантировать неограниченный объем кредитов. А с другой — банки, в том числе государственные, смогут получить значительный объем дешевых денег у Национального банка под кредиты, которые они — в случае наличия у заемщиков госгарантий — смогут также предоставлять в значительном объеме (в зависимости от коэффициентов покрытия рефинанса залогом).
В краткосрочной перспективе такой подход выглядит выигрышным для правительства и парламента, ведь государство получает деньги (фактически напечатанные Нацбанком) для финансирования строительства или других проектов.
Но это также означает и риски для государственных финансов — а значит, и для будущего экономического развития.
Государственные гарантии — эффективный инструмент поддержки субъектов хозяйствования. А во время кризиса часто — один из немногих доступных для правительства инструментов.
Они позволяют решать сразу несколько проблем потенциального заемщика. Например, удешевляют стоимость кредитов, продлевают период предоставления кредитов, дают возможность получить кредиты тем, у кого при других условиях может не быть такой возможности.
Но государственные гарантии — это еще и значительный риск для госфинансов. Если у заемщика нет возможности (или достаточной мотивации) платить по кредиту, погашать его долги в конце концов будет государство. Для того чтобы этот риск минимизировать, есть определенные правила предоставления госгарантий, прописанные в Бюджетном Кодексе Украины:
Во-первых, объем гарантий, предоставляемых в течение года, не должен превышать 3% плановых доходов общего фонда государственного бюджета. В частности, в законе о государственном бюджете на 2020, принятом в ноябре 2019 года, была норма, что объем государственных гарантий не может превышать 29 млрд грн.
Во-вторых, субъект хозяйствования должен предоставлять обеспечение для получения госгарантии, а также платить за ее использование.
В-третьих, Минфин может гарантировать не более 80% долговых обязательств субъекта хозяйствования (остальные — даже при наступлении гарантийного случая — должен платить он сам).
Последними изменениями в бюджет и Бюджетный кодекс парламент отменил на 2020 год ограничения на предоставление государственных гарантий, требование по обеспечению не более 80% займа, и позволил предоставлять гарантии любым заемщикам, которые хотят получить гарантии для финансирования инвестиционных проектов.
Теперь госгарантии могут предоставляться в любом объеме. Под любой инвестиционный проект. И государство будет гарантировать не 80% от суммы займа, а все 100%.
Что это значит? Что любая компания, получившая государственные гарантии и желающая осуществить любой инвестиционный проект, сможет получить кредит в банке независимо от того, была бы у нее возможность получить финансирование при других условиях.
Звучит хорошо? Только на первый взгляд.
Ведь если у банка мощная система корпоративного управления, он имеет способность отсеивать клиентов, не способных вернуть займ — хоть с гарантией, хоть без нее. Но если качественной системы корпуправления и системы риск-менеджмента в банке нет — либо же банк склонен принимать политически заангажированные решения — то он будет предоставлять кредиты под госгарантии независимо от того, сможет ли заемщик этот долг вернуть.
А в случае невыполнения компаниями своих обязательств платить за них будет правительство.
Только в 2019 году Минфин выплатил 1,7 млрд грн по займам, которые брали в далеких 2009, 2011 и 2016 годах три госучреждения. В бюджете на 2020 год на выполнение государством гарантийных обязательств также заложено 1,7 млрд грн (по бюджетной программе 3511600).
Для сравнения, объем субвенции на Новую украинскую школу в бюджете 2020 года, или же субвенции на местные выборы (после апрельских изменений) составит всего 1 млрд грн. В отличие от них, расходы на выполнение государством гарантийных обязательств защищены и поэтому не были снижены из-за коронавирусного кризиса.
Рисунок 3. Сумма просроченной задолженности перед государственным бюджетом по кредитам, предоставленным предприятиям за счет средств, привлеченных государством и/или под государственные гарантии, на конец отчетного периода, млн долл США (в эквиваленте)
Источник: Государственная казначейская служба Украины
Примечание: Большая часть просроченной задолженности уже не отображается в гарантированом государством долге, поскольку этот долг был погашен государством за заемщика перед кредиторами, и теперь она отображается в статистике только как долг заемщиков перед Минфином.
Это — грабли, на которые Украина уже наступала, и не раз.
В частности, крайне активно инструмент государственных гарантий использовало правительство Николая Азарова. Пик пришелся на 2012 год, когда Украина готовилась к Евро-2012.
Только за 2012 год было выдано государственных гарантий на более 75 млрд грн (из них почти 40% — «Нафтогазу» и его «дочке», 32% — Государственной продовольственно-зерновой корпорации, 18% — Укравтодору, остальные — ГП «Финансирование инфраструктурных проектов», Государственному ипотечному учреждению и Укрэксимбанку) — рис. 5.
Активным получателем государственных гарантий в 2011-2013 годах был и Укравтодор. В течение 2011-2013 годов правительство Николая Азарова предоставило Укравтодору гарантии на 22 млрд грн (2,75 млрд долл. США).
Всего с 2011 по 2013 год Правительство прогарантировало кредиты на 110 млрд грн (13,8 млрд долл).
Не все из этих гарантий были «исчерпаны». Какая именно сумма гарантированных кредитов была «исчерпана» в каждом году — неизвестно.
Но уже в 2014 году объем невыполнения заемщиками своих долговых обязательств, взятых ими под государственные гарантии в предыдущие годы, начал стремительно расти.
Объем просроченной задолженности заемщиков перед государством по гарантированным кредитам вырос с 15 млрд в 2011 году до 43 млрд в 2015 году и до 56 млрд грн — в 2017 (после чего пошел на спад). На четверть увеличение просроченной задолженности в 2015 году было обусловлено девальвацией гривны. Значительное количество заемщиков с момента получения займа обанкротилось.
Объем платежей по выполнению государством гарантийных обязательств в 2014 увеличился в 8 раз по сравнению с 2012-2013 (рис. 4). Среди учреждений, по кредитам которых в последние годы платило государство, — «Энергоатом», ГП «Киевский авиационный завод “Авиант”, ГП «Дирекция по строительству и управлению национального проекта “Воздушный экспресс” и других инфраструктурных объектов Киевского региона», ГП «Укркосмос» и многие другие.
Рисунок 4. Объем предоставления госгарантий и выплаты по ним
Источник: Государственная казначейская служба Украины
Рисунок 5. Внутренние и внешние гарантии, предоставленные государством, миллионов долл. США
Источник: Государственная казначейская служба Украины
Иными словами, вместо помощи людям или осуществления инвестиций, Украина до сих пор выплачивает за несостоятельных заемщиков кредиты, полученные много лет назад.
Поэтому, не ставя под сомнение необходимость активизации кредитования, важно очень тщательно искать баланс между «быстрыми» деньгами и долгосрочными последствиями для государственных финансов — а значит и экономики.
И если в целом поддержка государством заемщиков в сложный для экономики момент является позитивом, отказ от «поясов безопасности» в виде минимальных требований к заемщикам — это откровенный риск.
Контроль за этими рисками — это совместная работа Национального банка, Министерства финансов и общества. Крайне важно избежать ситуации, когда гарантированные государством кредиты получат компании, у которых нет возможности (или желания) их возвращать. Потому что платить по этим кредитам впоследствии будут все налогоплательщики нашей страны.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
