Игры со статистикой и дивиденды от Привата. Что помогает выполнить бюджет-2020

Прошло больше месяца, а с выполнением этого самого «бюджета чрезвычайной ситуации» особо не сложилось. Антивирусный фонд, созданный в бюджете для оперативного преодоления последствий коронавируса, в апреле не использовался, выполнение доходной части в мае произошло скорее благодаря играм статистики, чем экономической ситуации. Почему так случилось, как бюджет пережил кризисные апрель и май, и что ждет его в ближайшие месяцы — в материале VoxUkraine.

Доходы. Индикативные игры в апреле-мае

В январе-апреле общий фонд бюджета не выполнен по доходам на 13,9% или 44,2 млрд грн (Табл. 1). 

В самом тренде нет ничего неожиданного — бюджет не выполнялся с начала года и на фоне кризисных трендов с каждым месяцем «дыра» в бюджете только увеличивалась. Проблема — в размере этого невыполнения именно в апреле. 

12 апреля Рада приняла обновленную версию бюджета. По логике, в первый месяц действия новых бюджетных показателей выполнение должно более-менее соответствовать плану. Но этого не произошло — в общий фонд поступило на 17 млрд грн или на 15,7% меньше доходов.

Почему так? 

В своем видео экс-руководитель налоговой службы Сергей Верланов объяснил, что Минфин обновил закон о бюджете, но не обновил план доходов на апрель. 

Речь о так называемых индикативах, которые Минфин приводит налоговой службе, а она в своей деятельности ориентируется на их выполнение. 

«План остался прежним. Определенные расчеты (в отношении обновленных показателей — Ред.) у нас были. Доходная часть по старому закону составляла примерно 32 млрд грн, по скорректированным планам (без ренты и других доходов) — 23-24 млрд грн». По словам Верланова, государственная налоговая служба собрала в апреле 26,6 млрд грн. «То есть если бы план был скорректирован, то она бы его выполнила», — добавляет он.

Не исключено, что основания этих индикативных игр лежат в политической плоскости. Невыполнение ГНС плана совпало с увольнением руководителей государственной таможенной и налоговой служб Максима Нефедова и Сергея Верланова, а также главы офиса финансового контроля Игоря Буграка. Невыполнение плана стало доказательством якобы неэффективной работы Верланова и плохой реформы ГФС. Сам Верланов публично утверждал, что ему не озвучивали основания, из-за которых его уволили. 

Уже в мае руководитель парламентского комитета по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики Даниил Гетманцев опубликовал в своем Телеграм-канале официальное письмо налоговой службы о скорректированных индикативах ГНС на второй квартал.

Показатели налоговых поступлений в общий фонд госбюджета там заложены такие: апрель — 31,8 млрд грн, май — 39,6 млрд грн, июнь — 21,3 млрд грн. 

В мае ситуация с выполнением плана по доходам изменилась. 

«В мае 2020 года в общий фонд государственного бюджета поступило 63,9 млрд грн, расписание выполнено на 100%», — приводит Минфин оперативные данные Госказначейства. 

По данным Минфина основные бюджетные тренды мая такие: план по НДФЛ перевыполнен на 0,1 млрд грн, ренты за пользование недрами удалось собрать на 0,3 млрд грн больше, или 114,7% от плана. В мае зафиксировано почти полное (на 99,8%) выполнение плана по НДС. Не удалось полностью собрать налог на прибыль — план выполнен на 97,2%.

Расписание по акцизному налогу перевыполнено на 1,1 млрд грн, или на 21,4%, преимущественно за счет поступлений налога с табачных изделий, утверждают в Минфине. 

Положительная динамика поступлений акциза от табака — это что-то новенькое. До этого он был слабым звеном в доходах бюджета. Минфин регулярно констатировал невыполнение плана из-за сокращения производства табачных изделий и формирования производителями запасов на складах.

Что изменило ситуацию сейчас? 

С осени прошлого года правительство фактически находилось в конфронтации с табачными производителями из-за так называемой «поправки Холодова-Дубинского». 

В октябре 2019 года депутаты приняли поправку №8, внесенную Александром Дубинским в проект закона о введении единого счета для уплаты налогов. Эта поправка ввела фиксированную маржу наценки для оптовых и розничных структур, осуществляющих продажу сигарет. СМИ писали, что от этой поправки выигрывает депутат Андрей Холодов, связанный с табачным бизнесом. Сам Холодов это отрицал.

В пресс-службе компании «Филип Моррис Украина» VoxUkraine уверяют, что угроза «правки Холодова» была основной причиной сокращения производства табачных изделий в конце 2019-го и в начале 2020 года. Некоторые компании были вынуждены вернуть уже приобретенные акцизные марки. Крупнейшие производители рассматривали возможность полного сворачивания производства в Украине. 

«В феврале президент ветировал, а 16 апреля 2020 года подписал вышеупомянутый закон без поправки №8. Ситуация на рынке табачных изделий стабилизировалась, что и позволило перевыполнить план поступлений акцизного налога с табачных изделий в бюджет», — утверждают в «Филип Моррис Украина». Что же касается спроса на табачные изделия, то по оценкам производителя, в период карантина он снизился на 5%.

Высокий уровень выполнения доходов от других налогов можно объяснить тем, что в май бюджет вошел уже с новым расписанием, максимально приближенным к экономическим реалиям. 

Новое расписание предполагает «срезание» расходов с мая до конца года суммарно на 145,4 млрд грн. Самое большое срезание — на уровне 27 млрд грн — приходится на май (Рис.1)

Расходы. Экономия на развитии, фокус на «антивирусном» фонде

В кризисный апрель государство потратило 88% от запланированного. (Табл. 2) 

Фактически все ведомства в большей или меньшей степени недофинансированы. 

На паузе стоит финансирование фонда регионального развития, а также ряда более мелких программ — например, поддержка сельхозтоваропроизводителей, возмещение расходов в результате авиакатастрофы в Иране (произошедшей в январе 2020 года), запуск фонда частичного гарантирования кредитов и многих других. Подобный подход вписывается в курс, утвержденный апрельскими антикризисными изменениями в бюджет. Тогда правительство и депутаты отказались от финансирования из бюджета ряда программ развития и господдержки.

Социальные расходы государство проводит достаточно дисциплинированно — пенсии и различные виды соцпособий финансируются на 100%. На коммунальные субсидии в январе-апреле Кабмин потратил на 2 млрд грн меньше в связи с теплой погодой. 

Отдельного внимания заслуживают расходы на развитие инфраструктуры и в частности ремонт дорог. Строительство инфраструктуры, в том числе дорожной, педалирует президент Владимир Зеленский в рамках совместного с правительством проекта «Большая стройка». Тем не менее, в апреле финансирование Укравтодора было на довольно низком уровне — 37%. В мае и в течение лета этот показатель может повыситься. Ремонт дорог традиционно финансируется с учетом сезонного фактора.

В условиях карантина важно то, как проводятся расходы на здравоохранение. Здесь ситуация сложилась неоднозначная. Так, медицинская субвенция и субвенция на поддержку отдельных медучреждений были профинансированы на 100%. А вот выборка по программе государственных гарантий медицинского обслуживания населения составила 69% плана. 

Это связано с графиком перечисления средств.

Национальной службе здоровья были выделены дополнительные средства на оплату услуг медицинских учреждений, обслуживающих пациентов с подозрением COVID-19 или заболевших. «Средства были заложены в том числе на апрель, но нормативные акты, которые позволили НСЗУ контрактовать учреждения на предоставление таких услуг, вышли только в мае. Соответственно — средства были перечислены учреждениям в мае», — сообщили VoxUkraine в пресс-службе НСЗУ. 

Отчеты за предоставленные услуги за апрель для обычной специализированной помощи были сформированы и оплачены в мае. 

Как сообщили в ведомстве, еще 400 млн грн не использовали из средств, выделенных на программу реимбурсации «Доступные лекарства». Дело в том, что электронный рецепт может быть выписан на количество лекарственных средств на 90 дней лечения. И большинство пациентов в декабре 2019-го уже воспользовались программой, то есть получили свои лекарства в аптеке, а НСЗУ возместила средства аптечному учреждению. Соответственно в следующие три месяца пациенты не обращались за лекарственными средствами. Поэтому произошла экономия средств в указанном периоде.

Основные расходы на борьбу с пандемией должны были финансироваться из отдельного антивирусного фонда размером почти 65 млрд грн. Должны были, но, согласно статистике казначейства, в апреле не финансировались. В конце апреля правительство только начало распределять этот фонд, выделив 6 млрд грн государственному фонду страхования на случай безработицы. Подробнее о том, как и когда государство решало тратить миллиарды антивирусного фонда, в Таблице 3. 

Почти все «антивирусные» средства государство пока выделяет на безвозвратной основе. По состоянию на 20 мая из 65 млрд грн фонда были распределены 28,5 млрд грн. Из них на возвратной основе выделены лишь 1,3 млрд грн.

Что в перспективе

Три главных фактора влияния на выполнение бюджета. 

Первый — продолжительность карантинных ограничений, которые непосредственно влияют на уровень доходов государства. Здесь есть два сценария. Оптимистичный — ослабление карантина позволит бизнесу вернуться в рабочий режим, поступления в бюджет постепенно начнут выравниваться. Пессимистический — из-за ослабления карантина кривая заражений пойдет вверх, власть введет вторую волну карантинных ограничений. При этом сценарии вполне вероятно, что до конца года бюджет придется снова пересматривать. Пока что эксперты настроены более оптимистично. 

«Мы вряд ли увидим серьезный пересмотр бюджета в конце года. Пока Кабмин будет маневрировать с расходами на поддержку экономики в рамках отдельного фонда, который был создан для борьбы с последствиями пандемии», — сказал VoxUkraine Тарас Котович, старший финансовый аналитик группы ICU.

Если доходов не будет хватать для покрытия расходов, то Минфин будет использовать займы. «Более вероятно, в конце года мы увидим недофинансирование отдельных статей бюджета. Пострадать в первую очередь могут капитальные расходы, расходы на образование», — резюмирует эксперт.

Второй — программа сотрудничества с МВФ. Она скажется как на доходах, так и на расходах. Договоренность о продолжении сотрудничества открыла Украине доступ к внешнему финансированию. Влияние программы на расходы лежит в плоскости контроля. Впервые с 2015 года ресурс МВФ пойдет не в резервы НБУ, а в бюджет. В этом контексте для МВФ важно, чтобы его средства не постигло нецелевое использование. 

«МВФ, как правило, в своих программах сотрудничества, особенно если это программы чрезвычайных ситуаций вроде той, которую мы имеем из-за COVID-19, устанавливает очень высокие требования по контролю за расходами. Почти во всех странах мы настаиваем на мероприятиях по обеспечению жестких механизмов контроля и аудита, и Украина не исключение», — сказал VoxUkraine постоянный представитель МВФ в Украине Йоста Люнгман. 

Оснований для беспокойства добавляет отдельный порядок проведения тендеров для закупок в рамках антивирусного фонда в обход системы Prozorro. Порядок позволяет заказчику заключать договор о закупке после проведения переговоров о цене и других условиях договора. В системе Prozorro должны публиковаться отчеты о таких закупках. Кредитор будет требовать дополнительные механизмы контроля над расходами бюджета. 

Третий — фактор дивидендов. Дивиденды и часть чистой прибыли от государственного сектора, перечисленные в нужный момент, — спасительная соломинка для бюджета. В конце прошлого года дивиденды авансом платил «Нафтогаз», в апреле бюджет на 42,7 млрд грн пополнил Нацбанк. На очереди — 24,5 млрд грн дивидендов от «Приватбанка». Банк их должен перечислить до 1 июля. А дальше — дивидендный ресурс в особо крупных размерах исчерпывается. Кризис ударил в том числе и по госкомпаниям, и не факт, что по результатам 2020 года они выйдут в плюс.