Индекс реформ 177: реформа в образовании и антиреформа в государственных закупках

«Этот Закон вносит изменения в Законы Украины “Об образовании”, “О высшем образовании” и “О научной и научно-технической деятельности”, что предоставляет особые полномочия государственным органам, к сфере управления которых относятся военные учебные заведения, устанавливать права и обязанности научно-педагогическим и научным работникам, требования к нормативам численности соискателей образования на одну должность научно-педагогического работника, особенности отображения информации о военных учебных заведениях в Единой государственной электронной базе по вопросам образования и т.д. 

Изменения в Закон позволят повысить эффективность подготовки военных специалистов для нужд сил обороны благодаря:

• комплектованию должностей руководящего состава и научно-педагогических работников в военных учебных заведениях военнослужащими с опытом прохождения военной службы и боевым опытом; 
• определению перечня специализаций и содержания образовательных программ подготовки в соответствии с потребностями комплектования военных должностей в Вооруженных Силах Украины и других военных формированиях; 
• сохранению опытного научно-педагогического состава военных учебных заведений путем регулирования нормативов численности соискателей образования на одну должность научно-педагогического работника по высокотехнологичным и малочисленным специальностям подготовки. 

Изменениями предусмотрено введение такого специализированного образования как профессиональное военное образование. Профессиональное военное образование приобретается в неформальном образовании по образовательным программам для усовершенствования профессионального уровня военного специалиста и обеспечения выполнения служебных (боевых) функций. 

Устанавливаются новые уровни военного образования — тактический, оперативный и стратегический, что обеспечит совместимость Вооруженных Сил Украины и других военных формирований по уровням военного образования с вооруженными силами стран-членов НАТО. 

Также изменениями предусмотрено расширение полномочий государственных органов, в сферу управления которых входят военные научные учреждения, для повышения эффективности научной и научно-технической деятельности в Вооруженных Силах Украины и других военных формированиях путем расширения требований к отбору и подготовке научных кадров высшей категории, в том числе и в адъюнктуре и докторантуре, с последующим комплектованием должностей научных работников наиболее опытными и подготовленными специалистами».

«Принятый закон усиливает вертикаль управления в системе военных учреждений высшего образования и “ведомственных” ЗВО, подчиненных Министерству внутренних дел, Государственной пенитенциарной службе и Государственной службе по чрезвычайным ситуациям. 

Это осуществляется путем предоставления органу управления (соответствующему министерству или службе) права устанавливать для таких ЗВО другие правила деятельности, чем существующие для “гражданских” университетов. Фактически речь идет о правилах, которыми устанавливается большая степень закрытости принятия управленческих решений внутри таких учреждений, а также в той или иной степени ограничивается реализация прав участников образовательного процесса. 

Например, согласно принятым изменениям, орган управления получил право регламентировать деятельность органов общественного самоуправления ЗВО, к которым прежде всего принадлежат органы студенческого самоуправления. Студенты таких заведений, которым присвоено военное или специальное звание, лишены права работать во внеучебное время. Может быть ограничена возможность выбора студентами выборочных учебных дисциплин в объеме не менее 25% индивидуального учебного плана. 

Мне сложно сказать, оправдано ли такое сужение академических свобод для преподавателей и студентов ведомственных университетов. Например, уже давно идет дискуссия об университетах МВД, которые готовят юристов-”контрактников” для открытого рынка труда Украины. Должны ли будущие юристы учиться в вертикально централизованной структуре — это сложный вопрос. Он в конце концов ложится в тему степени свободы и самоуправления современного украинского академического сообщества, его границ и направления изменений этих границ во времени».

«Речь идет о внесении изменений в уже существующий закон о высшем образовании в статьях, посвященных военным вузам. Вносятся определенные коррективы, являющиеся требованием времени. 

Если говорить о военном образовании в целом, то здесь нужно осуществлять концептуальные изменения. У нас сегодня слишком много военных вузов, которые работают неэффективно. 

На мой взгляд, нам нужно сделать систему обучения более ориентированной на практику. К примеру, как в израильской армии. Там нет военных вузов, а офицеры начинают свой путь с уровня рядового и проходят все уровни постепенно. Сначала идет базовый курс подготовки, после которого военнослужащий уходит в войско и служит определенный период. Затем, в зависимости от его способностей и желания, его отправляют на курсы, где он проходит подготовку до младшего командного уровня. После этих курсов снова идет в армию на определенный период, после которого может пойти на курсы высшего уровня. И так идет постепенная подготовка. 

Безусловно, военные вузы в Украине должны быть, но только для подготовки на стратегическом и оперативно-стратегическом уровне — для подготовки высшего командного состава. 

Сегодня в наших военных вузах слишком много преподавателей, знающих военное дело только по учебникам. Чему они научат будущих офицеров и сержантов? 

Из-за того, что сейчас в таких вузах слишком много теории и устаревших учебных программ, у курсантов нет мотивации к обучению. Сравнивая свою систему обучения с гражданской, они понимают все недостатки системы и пытаются выйти из нее. Приходя на первый курс с высоким уровнем мотивации, уже на втором курсе они разочаровываются и ищут пути отступления. 

То есть все эти изменения в законе об образовании никоим образом ситуацию не изменят. Нужно менять систему».

«Закон закрепляет требование Стандарта ИПДО (Инициатива прозрачности Добывающих Отраслей — ред.) о полном раскрытии всех контрактов между добывающими компаниями и правительством (соглашений о распределении продукции, договоров о совместной деятельности или других договоров/соглашений), вместе с приложениями и дополнениями к ним. Отмечу, это касается соглашений, заключаемых после вступления в силу Закона. Среди прочего, для добывающих компаний введен и переход на электронную отчётность, что облегчит работу бизнеса. Таким образом Украина продолжила усилия по установлению равных правил игры для инвесторов, а также прозрачного и ответственного пользования природными ресурсами».

«Идея о защите национального производителя в публичных закупках не нова и активно продвигалась уже несколько лет. В Верховной Раде прошлого созыва она реализовалась в законопроекте “Покупай украинское”, который был раскритикован в экспертной среде за потенциально очень негативный экономический эффект и коррупционные риски и, в конце концов, был снят с рассмотрения. 

Уже в 2020 году Парламент проголосовал за законопроект 3739 (в экспертных кругах его называют законопроектом о локализации) в 1 чтении. В отличие от “Покупай украинское”, эта инициатива вводит обязательный критерий локализации именно в закупках продукции машиностроения (это трансформаторы, конденсаторы, автобусы, троллейбусы, трамваи, техника для железной дороги и атомных станций и десятки других единиц техники). Необходимый процент локализации будет расти с каждым годом (с 10 до 40%) в течение 10 лет. 

По мнению инициаторов законопроекта, обязательный критерий локализации в закупках продукции машиностроения будет противодействовать засилью импорта, поможет украинским промышленным производителям быть более конкурентоспособными и сохранять рабочие места, а также будет способствовать локализации производства иностранных производителей в Украине. В то же время в таком виде законопроект нарушал условия ассоциации с ЕС и соглашение ВТО, которые предусматривают равный доступ к рынку публичных закупок среди стран-подписантов. В конце концов, в финальном тексте Закона, принятом Верховной Радой в конце прошлого года, уже отмечено, что его условия не распространяются на страны-подписанты соглашения ВТО о публичных закупках, а это, в частности, страны ЕС и США. Поэтому в итоге закон о локализации не будет нарушать международные обязательства Украины. 

Что касается потенциального эффекта Закона на нашу экономику, то этот вопрос до сих пор очень дискуссионный среди сторонников разных экономических взглядов. Для Prozorro очень важно, чтобы любая новая законодательная инициатива не нарушала принципы осуществления публичных закупок, а это добросовестная конкуренция, максимальная экономия и эффективность, открытость и прозрачность закупок. И здесь очень многое будет зависеть от нормативно-правовых актов, которыми фактически и будет регулироваться функционирование критерия локализации в публичных закупках. Смогут ли заказчики закупить необходимую продукцию машиностроения при отсутствии конкуренции на внутреннем рынке? Как корректно проверять процент локализации продукции и не допустить здесь злоупотреблений? Как правильно формировать реестр локализованных товаров? Сейчас под председательством Министерства экономики Украины мы собираем заказчиков и поставщиков продукции машиностроения и проводим стресс-тесты законодательства, чтобы учесть все возможные риски».

«Закон содержит положения о том, что он “не применяется к закупкам, которые подпадают под действие положений Закона Украины “О присоединении Украины к Соглашению о государственных закупках”, а также положений о государственных закупках других международных договоров Украины, согласие на обязательность которых предоставлено ​​Верховной Радой Украины”. 

Это означает, что требования закона о локализации не действуют, если они противоречат положениям международных договоров Украины по публичным закупкам — это в частности, соглашение GPA в рамках Всемирной торговой организации (ВТО), в которую на сегодняшний день входит 21 участник (в т.ч. ЕС , США, Канада, Япония и др.), Соглашение об ассоциации с ЕС, другие международные соглашения.

Закупки продукции из этих стран будут производиться в соответствии с международными обязательствами Украины (с учетом стоимостных порогов закупок, к которым применяются эти международные соглашения). Соблюдение международных обязательств с партнерами важно, особенно если мы хотим успешно провести действующие переговоры Украины с ЕС о дальнейшей либерализации торговли. Соответственно, норма закона будет применяться к продукции из таких стран как Китай, Беларусь, Российская Федерация и др., откуда Украина импортирует указанную машиностроительную продукцию».

«Принятые изменения в Закон о публичных закупках оказались в конце концов менее вредными, чем авторы предлагали в первой версии законопроекта. По крайней мере, не нанесен ущерб международным обязательствам Украины: действие “локализации” не распространяется на страны ЕС и страны, являющиеся членами Соглашения ВТО о государственных закупках. Однако негативные последствия будут для торговли, в частности, с Турцией. Смягчение этих последствий делает более актуальными переговоры о создании зоны свободной торговли с этой страной. 

Однако введение закона может привести к снижению конкуренции, а соответственно к увеличению стоимости закупок товаров машиностроения, по которым определён обязательный процент локализации. И это на фоне острой необходимости модернизации и инвестиций в инфраструктуру. 

Также это может привести к закупке менее качественной продукции машиностроения в случае отсутствия качественных аналогов (с соответствующим уровнем локализации) импортной продукции, а в отдельных случаях воспрепятствовать закупкам. 

Следует учесть, что построение нового производства, а также перенос производства в Украину иностранными компаниями требует времени. Однако риски работы в стране, в частности, ввиду отсутствия защиты прав собственности, могут превысить возможные выгоды для иностранных компаний открывать заводы или СП в Украине (особенно учитывая, что требования локализации будут действовать согласно действующему закону в течение десяти лет). Поэтому власти следовало бы больше внимания уделять исправлению пробелов в инвестиционном климате в целом, что способствовало бы приходу прямых иностранных инвестиций и без внедрения локализации».

«Законодатели ставили целью поддержать национальную промышленность, обязав государственные структуры покупать определенный перечень товаров машиностроения только при условии, что поставщик обеспечил локализацию производства этой продукции в Украине от 10% в 2022 году до 40% в 2028 году. Механизм подтверждения локализации должен установить Кабмин, в то время как Минэкономики получит полномочия подтверждать степень локализации товаров. 

Закон был принят на основе редакции, которую существенно изменил профильный комитет перед голосованием. 

Ключевые изменения, попавшие в принятую редакцию:

1) Остался узкий и конкретный перечень товаров, подлежащих норме о локализации (вместо широкого перечня закупочных кодов) 

2) Исключили из-под действия нормы о локализации закупки, которые подпадают под международные договоры, что уменьшает риски встречных торговых барьеров от ЕС или через механизмы ВТО. 

3) КМУ по согласованию с профильным комитетом промполитики может снижать степень локализации для отдельных закупок. 

Сегодня еще много вопросов вызывает практическая имплементация — как будут измерять и подтверждать степень локализации товаров, особенно инженерно сложных, содержащих много компонентов разного происхождения, и будут ли распространяться нормы закона на закупки ниже по стоимости, чем порог действия международных соглашений (133 тыс. евро). 

Чрезмерная дискреция органов исполнительной власти и правовая неопределенность создают дополнительные коррупционные и операционные риски».