Индекс реформ 219: Новая процедура отбора судей Конституционного Суда и ограничение изменений в госбюджет

Индекс реформ 219: Новая процедура отбора судей Конституционного Суда и ограничение изменений в госбюджет

Photo: ua.depositphotos.com / AY_PHOTO
2 октября 2023
FacebookTwitterTelegram
976

В 219 выпуск Индекса реформ за период с 14 по 27 августа попало семь реформ, однако ни одна из них не превысила оценку в +2 балла, которая, по нашему мнению, отделяет существенные реформы от менее значимых. Общая оценка Индекса реформ составила +0,8 балла из диапазона возможных значений от -5 до +5 (в прошлом выпуске его значение составило +0,7 балла).

График 1. Динамика Индекса реформ

График 2. Значение Индекса реформ и его компонентов в текущем раунде оценивания

Закон об ограничении внесения изменений в государственный бюджет, +1 балл

В середине августа Президент Украины Владимир Зеленский подписал закон 3278-IX, который вносит изменения в Бюджетный кодекс и предусматривает, что депутаты смогут рассматривать изменения в государственный бюджет, только если они согласованы Министерством финансов. Однако на время военного положения из этого правила есть исключение — за депутатами остается право пересматривать расходы сектора безопасности и обороны.

Другая важная норма закона — возобновление с 1 января 2024 года среднесрочного бюджетного планирования. В рамках такого планирования правительство подает Бюджетную декларацию — стратегический документ среднесрочного бюджетного планирования, который определяет основы бюджетной политики и обеспечивает предсказуемость финансирования на последующие три года.

Кроме того, закон предусматривает возобновление в 2023 году разработки Стратегии управления государственным долгом. Согласно принятым изменениям, в 2023-2028 годах предельный объем государственных гарантий, предоставляемых решением Кабмина, не может превышать плановые доходы общего фонда госбюджета более чем на 3%. Однако этот объем не будет включать в себя государственные гарантии, которые будут предоставлять на основании международных договоров, — ограничение на такие гарантии будет определять закон о госбюджете.

Информация о проекте «Индекс реформ», перечень экспертов Индекса и база данных оцененных нормативных актов доступны по ссылке.

Комментарии экспертов

Юлия Маркуц, Центр анализа публичных финансов и публичного управления Киевской школы экономики:

«Изменения будут способствовать уверенности в бюджетной стабильности и предсказуемости, в том числе международных партнеров, путем возвращения среднесрочного бюджетного планирования и обновления стратегии управления государственным долгом. Также, вероятно, минимизируют законодательный “спам” по поводу изменений в государственный бюджет из-за необходимости наличия положительного заключения от Минфина. В то же время это усиливает роль Минфина, которая и так значительна».

Александра Бетлий, Ведущий научный сотрудник / координатор проектов, Институт экономических исследований и политических консультаций (ИЭИ)

«Чрезвычайно важна готовность правительства возобновить среднесрочное бюджетное планирование. Конечно, при сегодняшних условиях это сложно, однако это будет способствовать большей предсказуемости политики правительства в различных сферах и понятности бюджетных приоритетов на ближайшую перспективу. Это важно в частности для координации политики правительством, сотрудничества с международными донорами и планирования бизнесом своей деятельности.

Учитывая рост государственного долга в 2022-2023 годах и важность проведения реструктуризации долга в 2024 году, важное значение приобретает позиция о возобновлении подготовки Стратегии управления государственного долга.

Важным изменением является также исключение финансирования от МФО из предельного объема государственных гарантий, которые правительство может предоставить в течение года. Так, в течение следующих лет можно ожидать увеличения финансирования от МФО под гарантии правительства: как государственным компаниям, так и местным общинам — это будет связано с потребностью финансировать проекты восстановления. Поэтому фактически это несколько снижает фискальные ограничения для получения соответствующего финансирования».

Закон об изменениях в отборе судей Конституционного Суда Украины, +1 балл

Реформа Конституционного суда (КСУ) является одним из требований для начала процесса переговоров о вступлении Украины в ЕС. Закон, который с мая по август 2023 года прошел путь от регистрации до подписания Президентом, был создан после замечаний Венецианской комиссии к предыдущему закону №2846-ІХ. Тот имел целью усовершенствовать порядок отбора кандидатур на должность судьи Конституционного Суда Украины, однако фактически ввел несовершенную процедуру — Совещательная группа экспертов (орган, избирающий кандидатов на должности судей КСУ; далее — СГЭ) не имела решающего голоса при отборе кандидатов. Это создавало риски назначения на должности судей КСУ только лояльных к власти кандидатов.

Согласно обновленному закону Совещательная группа экспертов будет существовать в течение переходного периода — шести лет со дня вступления в силу этого закона. Совещательная группа экспертов будет состоять из шести экспертов: по одному будут назначаться Президент, Верховная Рада и Совет судей, Кабмин по предложению Венецианской комиссии, а еще двух будут делегировать международные организации, которые длительное время оказывают Украине техническую помощь в сфере конституционной реформы и верховенства права. Продолжительность мандата эксперта составляет два года, то есть через 6 лет состоится несколько ротаций экспертов.

Изменениями также усиливают полномочия Совещательной экспертной группы — кандидаты, которые получат от органа неодобрительный отзыв, будут отсеяны из конкурсного отбора.

Если потребность в Совещательной группе сохранится и после переходного периода в 6 лет, то это будет определено отдельным нормативным актом

Комментарий эксперта

Оксана Огиенко, Transparency International Ukraine:

«Закон регулирует порядок отбора судей в КСУ и крайне важен для выполнения критериев Еврокомиссии на пути Украины к членству в ЕС. Его положения соответствуют большинству рекомендаций Венецианской комиссии в отличие от принятого в декабре 2022 года законопроекта “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о порядке совершенствования отбора кандидатур на должность судьи Конституционного Суда Украины на конкурсной основе”.

Из существенных преимуществ этого закона по сравнению с предыдущим можно привести усиление роли международных экспертов в Совещательной группе экспертов (СГЭ). Это было ключевое требование Венецианской комиссии в отношении этого закона. В законе прописали такую норму: “если в связи с одинаковым количеством голосов «за» и «против» СГЭ не может принять решение, проводится повторное голосование. В случае одинакового количества голосов «за» и «против» во время такого повторного голосования голоса трех членов СГЭ, из которых по крайней мере два предложены международными организациями или Европейской комиссией «За демократию через право», являются решающими”. Это однозначно важное изменение.

Из негатива могу отметить, что в законе не учтена рекомендация Венецианской комиссии по введению в состав СГЭ седьмого международного независимого члена. Однако эту проблему должна нивелировать решающая роль в СГЭ международных членов.

В целом закон существенно совершенствует систему отбора на должность судей КСУ. Впервые за всю историю КСУ внедряется действительно прозрачный и независимый конкурс, в отличие от абсолютно формального и кулуарного, который существовал с 2016 года. Чрезвычайно важно, что Верховная рада Украины формирует рейтинговый список кандидатов из тех лиц, которые по решению СГЭ набрали шесть голосов «за» (из шести). Это поможет обеспечить высокий уровень добросовестности судейского корпуса КСУ.

Также важна норма о том, что результаты рейтингового голосования каждого члена Совещательной группы открыты, фиксируются поименно и публикуются на официальном вебсайте КСУ. Это поможет обеспечить максимальную прозрачность конкурса. Кроме того, СГЭ обязана публиковать все мотивированные выводы по каждому члену СГЭ не позднее трех дней со дня их составления.

Считаю, данный закон заслуживает оценки +4. Ведь он значительно меняет процедуру отбора на должность судьи КСУ, обеспечивает максимальную прозрачность конкурса, минимизирует коррупционные риски и способствует обеспечению максимальной добросовестности корпуса судей КСУ».

График 3. События, которые определяли значение индекса, оценка события является суммой ее оценок по разным направлениям, поэтому она может превышать +5, или быть меньше -5

График 4. Значение отдельных компонентов Индекса реформ и количество событий

Таблица 1. Оценки событий и прогресса реформ по направлениям

Государственное управление +1.0
Закон об отборе судей КСУ +1.0
Государственные финансы +1.0
Закон об ограничении изменений в госбюджет +1.0
Монетарная политика 0.0
Бизнес среда +1.0
Закон о легализации крафтовых спиртных напитков в Украине +1.0
Украина официально приняла Соглашение о субсидиях в сфере рыболовства в рамках МОТ +0.8
Энергетика 0.0
Человеческий капитал +2.0
Закон о внедрении электронных реестров учета и управления культурным наследием +0.8
Работодателям будут компенсировать обустройство рабочих мест для лиц с инвалидностью +1.0
Донорскую кровь разрешили ввозить из-за границы — в случае чрезвычайных ситуаций +1.0

Индекс реформ «Вокс Украина» — это независимый рейтинг усилий правительства Украины по проведению экономических реформ. Индекс базируется на экспертных оценках изменений в регуляторной среде по шести направлениям: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес-среда, энергетика, человеческий капитал.

При поддержке

Авторы

Предостережение

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны