Защита Имущественных Прав на Землю и Изменения в Землепользовании

Пример Украины показывает, что приватизация активов сама по себе недостаточна для создания эффективных рыночных отношений. Институциональные реформы, которые уменьшают неопределенность и увеличивают защиту прав, также являются обязательным условиям для роста продуктивности. Принятие законопроектов, которые упрощают и снижают стоимость процедуры регистрации прав аренды, решение проблем, связанных с правовым статусом земельных участков, консолидация земельных участков до уровня земельных массивов (полей) и, в конечном итоге, снятие моратория, смогут обеспечить определенность и безопасность прав собственности арендаторов, инвесторов и государства. 

Текущая дискуссия о снятии моратория на продажу сельскохозяйственных земель и земельной реформе в целом касается одной из основных проблем развития сельского хозяйства в Украине: защищенности прав собственности на землю и соответствующих последствий для продуктивности аграрного сектора. Способен ли существующий рынок аренды земли обеспечить защиту прав и поддерживает ли он в своем текущем состоянии продуктивность сельского хозяйства? Мы утверждаем и предоставляем доказательства, что права арендаторов земельных участков в Украине менее защищены, чем права тех, кто владеет земельными наделами. Такие относительно незащищенные права арендаторов приводят к снижению уровня инвестирования, к изменениям в структуре растениеводства, к падению продуктивности и уменьшению добавленной стоимости в сельском хозяйстве.

Ключевые этапы земельной реформы в Украине

В дополнение к традиционным факторам риска в сельском хозяйстве (ценам и погодным условиям), сельское хозяйство в Украине сталкивается с дополнительным фактором неопределенности – изменением уровня институциональной защиты имущественных прав на землю.

Во время перехода от плановой к рыночной экономике в стране произошёл ряд важных изменений, касающихся институциональных основ земельных отношений. Ещё в 1990 году все земли находились в государственной собственности. Но уже в конце 90-х годов большая часть сельскохозяйственных предприятий была трансформирована в коллективные хозяйства, в собственности которых находилось около 40% земель сельскохозяйственного назначения (рис 1). Земли этих хозяйств были переданы в частную собственность во время приватизации. Тем не менее, большинство землевладельцев, которые получили земли сельскохозяйственного назначения в то время, не владели необходимыми оборотными средствами, оборудованием или не могли самостоятельно обрабатывать землю. У таких землевладельцев было только два варианта использования земель: оставить их без обработки или сдавать в аренду (в большинстве случаев, бывшим руководителям колхозов). Кроме того, некачественная документация по приватизации и нечёткие процедуры передачи во владение были распространенным явлением, это приводило к многочисленным случаям захвата земель, манипуляций, фальсификаций и других нарушений [2].

С целью урегулирования землепользования Верховная Рада Украины в 2001 году приняла новый Земельный кодекс. Одновременно с этим был введен запрет на отчуждение сельскохозяйственных земель и изменение их целевого назначения (мораторий). Вначале это ограничение было установлено до 1 января 2005 года. Но с того времени действие моратория продлевали уже 5 раз, а в 2016 году ожидается очередная пролонгация (прим. ред. — 10 ноября Верховная Рада приняла Закон «О внесении изменений в раздел Х «Переходные положения» Земельного кодекса Украины относительно продления запрета отчуждения сельскохозяйственных земель» (депутатский законопроект № 3404), которым на 1 год — до 1 января 2017 года — продлевается срок действия моратория на продажу или иной способ отчуждения земель сельскохозяйственного назначения). Такие действия спровоцировали институциональную неопределенность в сельскохозяйственном секторе, поскольку права арендаторов, собственников земельных участков и инвесторов могут быть изменены в будущем во время создания рынка продажи сельскохозяйственных земель.

Недавним примером внедрения таких неожиданных ограничений стал «дерегуляционный» Закон, принятый парламентом 12 февраля 2015 года. Этот закон ввел ограничение права сдавать землю в аренду на срок менее 7 лет.

В ответ на институциональную неопределенность в отношении защищенности имущественных прав, землевладельцы и производители полагаются на несколько стратегий использования сельскохозяйственных угодий. Эти стратегии предусматривают неформальные арендные отношения, отсутствие обработки земли, или подписание краткосрочных договоров аренды. Все они связаны со снижением продуктивности сельского хозяйства и нарушением устойчивого использования земель.

Слабая защита имущественных прав арендаторов (по сравнению с правами собственников земельных участков) уменьшает стимулы к инвестиционной деятельности и, в частности, к улучшению качества земель, поскольку институциональная неопределенность снижает ожидаемый доход от инвестиций. Стоимость опциона для любых инвестиций становится слишком высокой, тогда как инвесторы предпочли бы иметь свободные деньги на момент открытия рынка купли-продажи сельскохозяйственных земель. В такой среде намного безопаснее инвестировать в сельскохозяйственные культуры с относительно коротким периодом окупаемости (например, однолетние культуры), чем в проекты с длительным периодом окупаемости (например, многолетние культуры)..

Насколько эффективна структура сельского хозяйства в Украине?

Чтобы проверить предположение про недостаточную защищенность прав арендаторов и, соответственно, недостаточный уровень инвестирования, был разработан простой тест. Динамику площадей, занятых многолетними культурами (фрукты, ягоды, виноград), сравнили с динамикой доли арендованной земли для больших и средних сельскохозяйственных предприятий в Украине на протяжении 2004-2012гг. В случае, если права арендаторов недостаточно защищены в сравнении с правами собственников, ми будем наблюдать систематически меньшую долю инвестиций в многолетние культуры на арендованных землях. Для исключения альтернативных причин, которые объясняют данную зависимость, например, лучшего доступа к капиталу, технологиям и другим ресурсам, было проведено подобное сравнение для зерновых и масличных культур. Уровень защиты имущественных прав является единственной причиной, по которой собственники и арендаторы будут демонстрировать разный уровень инвестиций в многолетние культуры и не показывать такую разницу для однолетних культур. В методологии экономического анализа такой подход известен как «двойная разница».

Государственная статистика свидетельствует, что в течение 2004-2012 годов произошли существенные изменения в структуре посевных площадей. Средняя доля масличных культур, в первую очередь подсолнуха, выросла более чем в три раза (с 8% до 25%), а общая посевная площадь этих культур выросла более чем в 2 раза. Высокие мировые цветы и рост продуктивности масличных культур способствовали таким изменениям. Кроме этого, средние и большие сельскохозяйственные предприятия постоянно используют около 50% посевных площадей для выращивания зерновых культур. Одновременно с этим, многолетние культуры показывают очень неоднозначную тенденцию. Средняя доля угодий под многолетними растениями сократилась с 0,66% до 0,48%, а общая площадь уменьшилась с 74,6 тыс. га до 31,5 тыс. га. Это изменение произошло преимущественно за счет уменьшения количества производителей таких культур. Потребительский рынок отреагировал на это увеличением импорта фруктов. За аналогичный период рентабельность многолетних культур увеличилась почти в 6 раз, а продуктивность – более чем в 2 раза. В 2012 году средняя рентабельность производства многолетних культур составила около 1770 долларов США с 1 гектара, а для масличных и зерновых культур – 770 долларов США и 515 долларов США с 1 гектара соответственно. Следовало бы ожидать роста доли многолетних растений в долгосрочной перспективе, но вместо этого она сократилась. Подобное отклонение структуры сельскохозяйственных культур от оптимальной с точки зрения добавочной стоимости может указывать на некоторые несовершенства рынка многолетних культур на этапе производства и реализации продукции.

За исследуемый период общая доля арендованных земель выросла с 92,96% до 94,38% для хозяйств, которые обрабатывают земельные наделы площадью более 200 га. Связаны ли между собой эти изменения? Чтобы ответить на этот вопрос, мы проанализировали данные, предоставленные Государственной службой статистики, с помощью методов эконометрик [3].

Возможный эффект от несовершенства арендных отношений

Полученные результаты указывают на то, что незащищенные права арендаторов в краткосрочной (1-4 года) и долгосрочной перспективе негативно влияют на инвестирование в многолетние культуры. Такая оценка сделана с учетом разницы в корреляции между объемами аренды и площадями многолетних культур и соответственной корреляции для однолетних культур (рис 3).

То есть, арендатор систематически стремится засевать земли менее рискованными однолетними культурами. Альтернативные причины, связанные с ценами, региональной спецификой и общими изменениями на национальном уровне, были исключены с помощью статистических методов.

Разительная разница наблюдается в уровне влияния арендных отношений на структуру сельскохозяйственных культур между хозяйствами разных размеров. Рисунки 4 и 5 показывают, что больший негативный эффект аренда оказывает на малые фермерские хозяйства. Влияние арендных отношений на большие хозяйства и разница между влиянием аренды на площади многолетних и однолетних растений является несущественной. Такой ситуации стоило бы ожидать, если защита прав арендаторов находится на высоком уровне. Разницу во влиянии арендных отношений на большие и малые хозяйство можно объяснить тем, что большие сельскохозяйственные предприятия имеют политическую власть, лучший доступ к качественным юридическим услугам и используют эти ресурсы для защиты своих прав.

Общая разница между краткосрочными последствиями для многолетних и зерновых культур наиболее ощутима для хозяйств с общей площадью земель менее чем 200 га (снижение доли многолетних культур на -0,34% на каждый пункт увеличения доли арендованных земель) и наименее ощутима для хозяйств, которые обрабатывают от 2000 га до 5000 га (-0,06%). Аналогичная ситуация наблюдается при сравнении многолетних культур с масличными культурами.

В итоге, можно утверждать, что уменьшение инвестиций в многолетние культуры (и, вероятно, уменьшение других долгосрочных инвестиций в улучшение качества с/х земель и другие сельскохозяйственные проекты) в значительной мере обусловлено недостаточным уровнем защищенности прав арендаторов, что, в свою очередь, связано с незавершенной земельной реформой в Украине и продлением действия моратория.

Насколько велики потери Украины от такой неопределенности?

Если оценивать потери как разницу в добавленной стоимости между многолетними культурами и их наиболее вероятной альтернативой среди однолетних культур (масличными культурами) в расчёте на 1 га – прибыльность производства в 2012 году составила 1770 и 770 долларов США с одного га соответственно – то потери составляют около 1000 долларов США с гектара. За период с 2004 по 2012 год Украина потеряла приблизительно 43 тысячи га площадей многолетних растений, что можно отнести к проблеме незащищенности имущественных прав арендаторов. Это значит, что ежегодно Украина теряет около 43 миллионов долларов США добавочной стоимости из-за недостаточного инвестирования в многолетние культуры. Низкий уровень инвестирования в производство молочной продукции, выращивание овощей, оборудование теплиц и системы орошения, которые тоже страдают от этой проблемы, увеличивают объемы потерь ещё больше. Эти убытки неравномерно распределяются между большими и малыми хозяйствами. Большинство убытков приходится на небольшие сельскохозяйственные предприятия.

Стратегии для уменьшения негативного эффекта

Пример Украины показывает, что приватизация активов сама по себе недостаточна для создания эффективных рыночных отношений. Институциональные реформы, которые уменьшают неопределенность и увеличивают защиту прав, также являются обязательным условиям для роста продуктивности.

Методы борьбы с этой неопределенность имеют, в первую очередь, политический характер. Принятие законопроектов, которые упрощают и снижают стоимость процедуры регистрации прав аренды, решение проблем, связанных с правовым статусом земельных участков (например, незатребованных земельных паёв и невытребоного наследства, полевых дорог, земель в коллективной собственности), консолидация земельных участков до уровня земельных массивов (полей) и, в конечном итоге, снятие моратория, смогут обеспечить определенность и безопасность прав собственности арендаторов, инвесторов и государства. Вместе с усовершенствованием законодательства и уменьшением уровня коррупции, эти законопроекты должны обеспечить стимулы для стабильного развития украинского сельского хозяйства и сельской местности в целом. Наконец, преодоление неопределенности в отношении рынка земель сельскохозяйственного назначения будет способствовать заключению долгосрочных договоров аренды и даст арендаторам инвестиционные стимулы, сопоставимые со стимулами, которые имеют владельцы прав на землю.

Примечания

[1] Полная версия статьи, на которой основывается эта публикация.  Запланировано к публикации в международном журнале «Сравнительная экономика»

[2] Доклад Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека

[3] Для более детального ознакомления с методами см. полную версию статьи