Що заважає українській судовій системі стати справді ефективною та незалежною?

Починаючи з 1991 року, уряди незалежної України використовували судову систему переважно у власних інтересах, аніж задля розбудови незалежної гілки влади. Це трохи не призвело до колапсу судової системи, яка тепер потребує активних судових реформ. Судова система в Україні досі не відповідає стандартам Ради Європи — незалежності, прозорості та ефективності. Однак певні важливі кроки вже були впроваджені. У цьому матеріалі ми розповімо про судову систему України від часів здобуття незалежності та окреслимо, через які реформи вона нещодавно пройшла.

За Кравчука (1991-1995)

Система судів пострадянської України успадкувала більшість своїх рис від колишньої Української СРСР. У 1992 році Верховна Рада України (ВРУ) ухвалила Концепцію судово-правової реформи в Україні, яка встановлювала конституційну, загальну й арбітражну юрисдикції (таблиця 1). Згідно Закону України від 1992 року «Про статус суддів» (Стаття 5), суддям не дозволялося «брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої».

Тим не менш, високим був рівень політизації правосуддя, а отримання та вручення хабарів — звичайною справою в більшості судів [1]. По-перше, бракувало бюджетного фінансування судової системи. Низькі зарплати суддів і брак ресурсів для утримання судів дали змогу місцевим політикам та приватним особам впливати на судові рішення через фінансування поточних витрат судів [2]. По-друге, парламент міг не лише призначити, а й звільняти суддів і таким чином здійснювати політичний тиск. По-третє, не відбулося жодного аналізу діяльності суддів. Лише нові кандидати повинні були проходити кваліфікаційну атестацію в Кваліфікаційній комісії суддів (ККС), тоді як майже всі радянські судді автоматично стали суддями незалежної України [3], за винятком тих, які подали у відставку, були звільнені або потрапили під суд через участь у порушенні кримінальних справ проти активістів Революції на граніті.

За Кучми: перший президентський термін (1996-2000)

28 червня 1996 року Україна ухвалила довгоочікувану Конституцію, яка створила інститут для розгляду судових рішень у касаційному порядку. Хоча апеляційна інстанція судів загальної юрисдикції існувала й раніше, регіональні суди тепер були перейменовані на апеляційні, тож формально утворювали апеляційну інстанцію. 

Загальна юрисдикція судової системи організовувалася відповідно до принципів територіальності [4] та спеціалізації [5]. Верховний Суд України (ВСУ) залишився найвищим судовим органом, але був позбавлений функції розгляду конституційних питань. Конституція забороняла затримання або арешт судді (допоки того не буде визнано винним) без згоди Вищої ради юстиції (ВРЮ), окрім випадків скоєння тяжкого злочину. Теоретично ця зміна була спрямована на викорінення передумов будь-якого впливу на суддю, але де-факто сприяла розквіту судійської корупції (оскільки корупція не була тяжким злочином і її було важко довести в суді).

За цих змін залишилася невирішеною низка проблем. Наприклад, відсутність процедури встановлення фактів підтримувала надмірно широкі дискреційні повноваження суддів. Політики та інші зацікавлені кола в Україні продовжували впливати на судову систему, наприклад, через загрози звільнення суддів або порушення кримінальних справ проти них та членів їхніх сімей [6].

За Кучми: другий президентський термін (2000-2005)

21 червня 2001 року, лише за кілька днів до закінчення терміну дії перехідних положень Конституції, ВРУ ухвалила низку змін до чинного законодавства [7]. Ці зміни, які найменували «невеликою» судовою реформою повинні були створити враження бурхливої діяльності. Вищий арбітражний суд перетворився на Вищий господарський суд, а також було створено Вищий адміністративний суд. З 2001 року Україна мала лише загальну та конституційну юрисдикції. Окремий Касаційний суд повинен був частково перебрати на себе роботу Касаційної палати Верховного Суду, не ліквідовуючи його. Ці зміни було визнано неконституційними — такими, що порушують статті 125 та 131 Конституції України — і їх не було впроваджено. Ініціатива зі створення окремого Апеляційного суду, який розглядав би позови проти рішень апеляційних судів першої інстанції також не була реалізована.

Проте кілька разів українські судді виступили проти режиму Кучми. У 2001 році тодішній голова Печерського районного суду Микола Замковенко очолив кримінальне переслідування в.о. прем’єр-міністра та лідерки опозиції Юлії Тимошенко. Наступного року суддя Апеляційного суду м. Києва Юрій Василенко порушив кримінальну справу проти Кучми за численними звинуваченнями. У 2002 році прокуратура порушила кримінальні справи проти обох суддів, звинувативши їх у зловживанні службовим становищем. Однак більшість посткомуністичних суддів були або надто слабкими, або надто «дружніми» до політиків, аби протистояти втручанню в судову систему.

За Ющенка (2005-2010)

Прихід Віктора Ющенко до президенства сприяв значному покращенню як політичних, так і громадянських прав населення. 22 грудня 2005 року було прийнято Закон України «Про доступ до судових рішень», а 10 червня 2006 року — Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. Тим не менш політичні втручання в роботу судів нижчих інстанцій посилилися. Опитування 2007 року [10], яке залучило 1024 суддів у Києві показало, що 35% були задоволені своїм рівнем незалежності, а 57% — повністю незадоволені. Згідно опитувань 1996–2002 років, навпаки, 60% суддів українських судів були задоволені рівнем незалежності, а 33% — ні. У 2008 році більшість суддів свідчили про зниження рівня своєї незалежності.

Процедура призначення суддів була надзвичайно політизованою. Крайній приклад цього — порушення діяльності Конституційного Суду України (КСУ) через те, що ВРУ не спромоглася призначити свою кількість суддів, а пізніше відмовилася присягнути суддям, призначеним іншими гілками. Таким чином, КСУ не міг працювати без кворуму. Також Президент Ющенко та Прем’єр-міністр Тимошенко користувалися стратегією призначення «дружніх» собі суддів на керівні посади судової гілки.

За Януковича (2010-2014)

Після повернення попередньої версії Конституції та позбавлення ВРУ деяких ключових функцій з відбору та звільнення суддів, у 2010 році влада знову була зосереджена в руках президента. Повноваження Верховного Суду України (ВСУ) щодо розгляду касаційних цивільних та кримінальних справ були передані до вищих спеціалізованих судів. Це не дозволяло ВСУ обрати справи, які він повинен був розглядати, і таким чином обмежувало його повноваження [11], що було неконституційним [12]. Було створено четверту інстанцію судів загальної юрисдикції. Водночас було ліквідовано систему військових судів [13] з метою забезпечення незалежності суддів у здійсненні правосуддя. Генеральний прокурор України Юрій Луценко пояснював це поміж іншим тим, що Європейський суд з прав людини зазначав, що «суди, до складу яких входять військові судді, не можуть вважатися незалежними та неупередженими». З іншого боку, відкритим залишається питання, чи можуть судді цивільних судів компетентно оцінювати всі обставини суто військових справ, особливо коли не мають дозволу проводити судовий розгляд поза межами зали суду.

Місцеві кваліфікаційні комісії суддів були скасовані на користь центральної Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС), якій доручили відбір суддів на надання рекомендацій про них до Вищої ради юстиції (ВРЮ), яка далі рекомендує їх Президентові України. Однак процедура відбору не була неупередженою, оскільки члени ВРЮ переважно призначалися або належали до законодавчої та виконавчої гілок влади. Анонімне тестування дещо вирівняло поле гри. ВККС (замість парламенту) повинна була призначати суддів безстроково після п’ятирічного випробувального терміну, тоді як звільняти їх повинні були як ВККС, так і ВРЮ. ВККС не була зобов’язана наводити причини відмови кандидатам, і це дискреційне повноваження дозволяло «дружнім» суддям залишатися на посаді.

Внаслідок цього дослідження «Барометр світової корупції» за 2013 рік від Transparency International показало, що 87% українців вважали судову систему корумпованою або вкрай корумпованою державною інституцією, тоді як 46% вважали, що «суди здатні виносити рішення у справах незалежно і неупереджено».

За Порошенка (2014-2019)

Після Революції Гідності, коли Янукович був повалений, судова гілка потребувала змін, особливо зважаючи на наміри України підписати угоду про Асоціацію з ЄС. У 2015 році український парламент проголосував за відновлення Конституції 2004 року, відтак Україна знову стала парламентсько-президентською республікою. У 2016 році були ліквідовані вищі спеціалізовані суди і відновлена трирівнева система. Мав бути створений новий Верховний суд і проведена вичерпна атестація суддів судів загальної юрисдикції. Усі діючі судді мали пройти кваліфікаційне оцінювання щодо їхньої компетентності, професійної етики та доброчесності, включаючи подання декларацій про майно та сімейні зв’язки. За проведення оцінювання повідали ВККС разом із Громадською радою доброчесності (ГРД), яка складається з представників громадянського суспільства. Лише після того, як ГРД розпочала свою роботу, громадськість отримала можливість безпосередньої участі в процесі відбору суддів. На практиці ж ВККС переважно нехтувала рекомендаціями Громадської ради доброчесності у процесі відбору суддів до Верховного суду. 

Тож 25 із 114 кандидатів, обраних до Верховного Суду 27 липня 2017 року належали до «недоброчесної тридцятки». Більш того, за оцінками Центру протидії корупції (ЦПК) 80% призначених суддів (93 кандидати) були дійсними або колишніми суддями, і лише 20% (27 кандидатів) раніше були адвокатами або правознвцями. Раніше лише досвідчені судді мали доступ до судів вищого рівня. Тож судді, призначені до Верховного Суду частково були суддями старої системи. Доброчесність 16 з 75 суддів, призначених 7 травня 2019 року, є сумнівною, оскільки деякі з них знову ж таки належали до «недоброчесної тридцятки». Наразі у Верховному суді працює 193 з можливих 196 суддів.

Перед початком оцінювання майже тисяча українських суддів подали у відставку. Навесні 2018 року ВККС провела оцінювання суддів судів загальної юрисдикції. У підсумку лише 26 з 735 суддів отримали негативну/незадовільну оцінку. Спочатку співбесіда з кандидатом на посаду судді тривала лише шість хвилин. Під тиском громадськості ВККС збільшила її час до 24 годин і 55 хвилин на одного суддю, але цей час ішов на складання тестів, співбесіду з психологом і технічне опрацювання матеріалів досьє. Прозорість процесу відбору суддів [14], так само як і призначення членів ВРЮ [15] також викликає питання, оскільки на сайті ВККС публікувалися лише остаточні оцінки, а критерії оцінювання лишалися невідомі.

Задля захисту суддів від політичних звільнень було скасовано п’ятирічний випробувальний термін для суддів. Президент і парламент були повністю виключені з процесу звільнення суддів — за це відповідає ВРП. Право на реорганізацію, створення або ліквідацію судів було передане від президента до парламенту. З метою зниження стимулів до корупції заробітну плату суддів було підвищено і частково скасовувалася суддівська недоторканність, тож суддя може бути затриманий під час або відразу після вчинення злочину без дозволу спеціальних органів (раніше парламент повинен був давати згоду на арешт).

Інші заходи по боротьбі з корупцією включають запровадження/створення/заснування трьох нових інституцій: Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) та Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). НАБУ було створене в 2015 році для боротьби з корупційними злочинами на вищому рівні, а САП розслідує вже понад двохсот справ лише через десять місяців з моменту створення. У серпні 2016 року 45 мільйонів гривень було конфісковано та повернуто державі. Проте самого лише створення антикорупційних інституцій недостатньо в умовах, коли у Верховному суді працюють працівники старої системи. Наприклад, з 63 обвинувальних актів та 41 кримінального провадження, поданих до суду, дев’ять закінчилися винесенням вироків, п’ять з яких були лише результатом угоди про визнання провини, а інші справи були припинені. Наприклад, НАБУ запідозрив військового прокурора Генеральної прокуратури Костянтина Кулика у незаконному збагаченні. Однак у 2016 році Київський апеляційний суд відновив Кулика на його посаді попри зібрані НАБУ докази та його спроби вплинути на розслідування. За таких обставин нові антикорупційні органи геть неспроможні діяти. Це пояснює надзвичайно низьку довіру населення до судової системи та реформи як такої: рівень довіри до судової системи у 2016 році не перевищував 10%, незважаючи на те, що реформа вже розпочалася.

7 червня 2018 року Закон «Про Вищий антикорупційний суд України (ВАС)» надав виключні повноваження ВАС на розгляд кримінальних проваджень, розслідуваних НАБУ під керівництвом САП. Апеляційна палата ВАС, у свою чергу, розглядатиме апеляційні скарги на рішення інших судів щодо корупції у вищих ешелонах влади та всі пов’язані з ними судові провадження. ВАС має розпочати роботу 5 вересня 2019 року. Відбір антикорупційних суддів було доручено громадській раді міжнародних експертів (ГРМЕ). Шість членів ГРМЕ були обрані за рекомендацією ЄС, Ради Європи, Управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству (ОЛАФ), Європейського банку реконструкції та розвитку (ЄБРР), Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Відбір суддів транслювався в режимі онлайн, що було унікальним прикладом залучення громадянського суспільства до призначення судової влади, як наголосив Георг Става, експерт Проекту ЄС «Право-Justice».

Загалом, із 343 поданих кандидатів та 269, які пройшли конкурс, 11 квітня 2019 року було обрано 39 суддів Антикорупційного суду: 27 до власне Вищого антикорупційного суду і 12 до його апеляційної інстанції. Відтепер мінімальна заробітна плата обраних суддів повинна становити 50 мінімальних зарплат [16]. Також за вимогою суддя має право на цілодобову охорону майна та всіх членів сім’ї.

Що ж до конституційного правосуддя, то парламент віднині не може блокувати діяльність Конституційного Суду, відмовляючи у присязі призначеним суддям: тепер суддя складає присягу на спеціальному пленарному засіданні самого Конституційного Суду, а не в парламенті. КСУ розширив коло обов’язків і тепер надає висновки щодо конституційності питань, які виносяться на референдуми, але був позбавлений повноважень тлумачити звичайні закони. Нарешті, оскільки «порушення присяги» відтепер не є підставою для звільнення судді, шанси різних інституцій тиснути на суддів обмежені [17].

Висновки

У цій статті мі підсумували основні зміни та уроки, отримані протягом історії українських судів. Спостерігаємо дві основні проблеми функціонування судової системи — низьке фінансування та брак перевірки суддів. Стосовно першої проблеми вкрай важливо, щоб держава забезпечувала достатнє фінансування судів. Цей урок був засвоєний на початку 1990-х років, коли як зарплати суддів, так і базове фінансування судів були низькими, що давало змогу приватним особам та політикам їх спонсурувати і, у свою чергу, впливати на суди і суддів зокрема.

Наступна поширена помилка в історії судів України — відсутність до недавнього часу перевірки «старих» суддів. Тільки ті судді, які вперше подавалися на посаду проходили певну перевірку, на відміну від тих, хто обіймав посаду роками. Саме тому радянські судді з легкістю переходили до судів незалежної України. Цю проблему повинні були вирішити реформи 2016 року, а саме створення нового Верховного суду і залучення громадськості до процесу призначення до нього суддів через Раду громадського контролю, а також перевірка всіх суддів судів загальної юрисдикції в Україні. Однак результати реформи в питанні перевірки суддів були неоднозначними. З одного боку, внаслідок оцінювання багато суддів старої системи подали у відставку і склад Верховного суду повністю оновився, тоді як адвокати і правознавці отримали дозвіл ставати суддями вищих судів. З іншого боку, оцінювання було проведене вкрай недбало (перевірка судді займала близько 24 годин), що дало змогу багатьом корумпованим суддям утриматися на посаді й піти до Верховного суду. Зокрема величезну роль зіграло те, що Вища кваліфікаційна комісія знехтувала оцінюванням кандидатів Радою громадського контролю. Тож у новий Верховний суд увійшло багато суддів, яких Рада громадського контролю визначила як недоброчесних.

Важливо, щоб орган, уповноважений призначати на посаду, не мав повноважень звільнення, як було з парламентом під час президентства Кравчука. Інакше в руках однієї установи буде зосереджено занадто багато влади, і вона зможе опосередковано здійснювати тиск на суддів. На щастя, це було закріплено у реформі 2016 року, і наразі суддів відбирає Вища рада правосуддя (орган самоуправління судової влади), а офіційно призначає Президент. Підвищення та звільнення суддів здійснює виключно ВРП. На жаль, оскільки кілька членів ВРЮ мають сумнівне минуле, не зрозуміло, як цей механізм працюватиме на практиці.

Іншою помилкою судової влади України була надмірна недоторканність суддів: теоретично вона захищала суддю від будь-якого впливу, але на практиці допускала його безкарність за будь-яких злочинів, включаючи корупцію, за виключенням дуже серйозних злочинів. Це також виправили в 2016 році. 

Нарешті, повна ліквідація військових судів, була, можливо, поспішним рішенням. Як стало зрозуміло пізніше, цивільні суди недостатньо компетентні, щоб братися за відповідні справи.

Кілька важливих нововведень зробили суддів менш вразливими до зовнішнього впливу:

• скасування п’ятирічного випробувального терміну (відтепер суддів призначають безстроково);
• «порушення присяги» відтепер не вважається приводом для звільнення;
• підняття зарплати суддям з метою знизити стимули до корупції;
• відміна президентських повноважень у питаннях реорганізації, створення або ліквідації судів (що знизило політизованість судової системи).

Сподіваємося, що ці заходи із забезпечення судової влади належними інструментами для подолання корупції в Україні виявляться достатньо ефективними. Дійсно, за даними опитування проекту «Нове правосуддя» USAID, рівень довіри населення до судової системи в Україні зростає: 16% респондентів повністю/частково довіряли судовій системі у 2018 році порівняно з лише 5% у 2015 році. Зокрема 9% респондентів, які брали участь у судових слуханнях впродовж цього часу, більше довіряють судовій системі. Рівень довіри фахівців-юристів значно виріс: 38% у 2017 році та 41% у 2018 році. Загалом, основні причини нинішнього зростання довіри людей до судової влади включають конкурсний відбір суддів Верховного Суду, регулярне оцінювання суддів по всій Україні, обмеження їхньої недоторканості, а також обмеження президентських повноважень в питаннях переведення/звільнення суддів.

Зрештою, створення антикорупційних органів уже допомогло розкрити та попередити деякі резонансні корупційні злочини і ймовірно стане успішною складовою судової реформи після того, як Антикорупційний суд розпочне роботу у вересні 2019 року. Зокрема, залучивши міжнародних експертів до процесу відбору суддів до Вищого антикорупційного суду і, таким чином, покладаючись на чесноти обраних суддів, матимемо ймовірність, що нарешті корупційні злочини в цій країні будуть засуджувати та карати відповідно до закону. Інакше економічний і соціальний розвиток України приречений: коли судова система демонструє низьку ефективність, бізнес не може діяти в невизначених обставинах і залишатися юридично незахищеним. Це провокує розквіт безробіття і падіння добробуту суспільства, яке не в змозі повністю розкрити свій потенціал.

Примітки

[1] “Юридична система України,” Like2do.com, станом на 2 лютого 2018

[2] John Lough and Iryna Solonenko, Can Ukraine achieve a reform breakthrough? (London: Chatham House, 2016), 10.

[3] John Lough and Iryna Solonenko, Can Ukraine achieve a reform breakthrough? (London: Chatham House, 2016), 4.

[4] Суди мають юрисдикцію над правопорушеннями, які були вчинені на їхній території.

[5] Суди розглядають справи відповідно до їхньої правової спеціалізації.

[6] Maria Popova, Politicized justice in emerging democracies: A study of courts in Russia and Ukraine (New York: Cambridge University Press, 2012), 146.

[7] “Про статус суддів”, “Про судоустрій України”, “Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України”, “Про прокуратуру”, “Про органи суддівського самоврядування” та “Про попереднє ув’язнення”.

[8] Протягом 1998-2000 років український майор Микола Мельниченко, який також був офіцером Управління державної охорони України та охоронцем Президента Кучми, зробив низку записів розмов, які відбулися в кабінеті Кучми. Касетні записи були оприлюднені навесні 2000 року і викликали величезний політичний скандал, який значно вплинув на внутрішню та зовнішню політику України.

[9] У 2001 році украхнський адвокат Андрій Федур став адвокатом матері Георгія Гонгадзе Лесі Гонгадзе. Федур отримав кілька особистих та професійних попереджень та залякувань від політиків та прокурорів перед тим, як взявся за справу. Більш того, ставши адвокатом пані Гонгадзе, отримав попередження від прокуратури, що вона знайде спосіб відкрити кримінальну справу на нього самого.

[10] Maria Popova, Politicized justice in emerging democracies, 163-164.

[11] Верховна Рада України, 2010. Закон України “Про судоустрій та статус суддів”, ВРУ, Стаття 32, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2453-17/ed20120428

[12] Верховна Рада України, 2014. Конституція України , ВРУ, Стаття 125, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/ed20140222/page3

[13] Верховна Рада України, 2010. Закон України “Про судоустрій та статус суддів”, ВРУ, Розділ XIII.4, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2453-17/ed20120428.

[14] Понад 60% негативних висновків ГРД було відхилено стосовно 120 переможців суддівського конкурсу до Верховного Суду, обраних ВККС 27 липня 2017 року.

[15] Незважаючи на рекомендації руху “Чесно”, групи РПР з питань судової реформи, ЦПК і Автомайдану до з’їзду суддів, сьогоднішня ВРП включає Ларису Швецову, чиї доходи та майно не збігаються, і Павло Гречківський, який був звинувачений у спробі шахрайства в особливо великих розмірах. Більше того, це означає, що пан Гречківський брав участь у відборі кандидатів, які в подальшому можуть розглядати касаційні скарги у кримінальних справах проти нього. Інші три члени ВРП, а саме Ярослав Романюк, Алла Лесько (обвинувачувана в тому, що допомагала уникнути відповідальності суддям Майдану) і Алла Олійник, були серед кандидатів до нового Верховного суду і могли самі приймати рішення щодо себе, своїх колег та кандидатур конкурентів, що створювало очевидний конфлікт інтересів.

[16] Станом на 2018 рік п’ятдесят мінімальних зарплат дорівнювали близько 110 000 грн. 

[17] Раніше, якщо суддя не “дружив” із правлячою елітою, “порушення присяги” було звичним приводом для звільнення судді без подальших пояснень. Це часто спричиняло невиправдані звільнення суддів.

Посилання