Стратегічній інвестиційній раді України потрібен власний високопрофесійний персонал, щоб стати справді дієвою

Усі стейкхолдери – від двосторонніх донорів і міжнародних фінансових установ до неурядових організацій і територіальних громад – розглядають нещодавно ухвалену Дорожню карту реформування управління публічними інвестиціями як надійний орієнтир для визначення пріоритетів у неполітизований спосіб та «антидот» до корупції. Більшість також сподівається, що вона замінить сумнозвісний Державний фонд регіонального розвитку – за винятком, звісно, зацікавлених груп, які роками «доїли» цю бюджетну програму для фінансування власних «політично вигідних» і «улюблених» проєктів (наприклад, стадіон у Ківерцях) або марнотратних ініціатив, як-от Чигиринська АЕС.

Нова структура запроваджує кілька ключових елементів сучасної системи, яку активно підтримують міжнародні інституції та ефективність якої підтверджена практикою країн з належним врядуванням. Документ передбачає створення Стратегічної інвестиційної ради на чолі з прем’єр-міністром для узгодження капітальних видатків із політичними пріоритетами, повне оновлення всіх законодавчо затверджених методик задля забезпечення рівних умов у конкуренції за державне фінансування, єдиний пул проєктів, що гарантуватиме проходження всіх ініціатив через однакову систему відбору, комплексну ІТ-систему для спрощення моніторингу та безперебійного фінансування проєктів, а також систему навчання державних службовців для підвищення якості розробки проєктів, зокрема оцінки їхнього впливу. Усі ці заходи є необхідними, але, безумовно, недостатніми передумовами для успішної програми відбудови, яка, як очікується, триватиме близько десятиліття, потребуватиме бюджетних витрат, еквівалентних кільком річним ВВП, та передбачатиме фінансування тисяч окремих проєктів.

Розглянемо питання оцінки фіскального впливу. Прогнозування того, як конкретний проєкт або політична ініціатива вплине на бюджетний баланс і державний борг упродовж наступних 3, 5 чи навіть 30 років, є доволі складним завданням. Фахівці мають враховувати не лише чинне законодавство та макро- й мікроекономічні очікування, а й, у більшості випадків, знання з інших наукових сфер – від інженерії до медицини, які потрібно отримати від галузевих експертів. Формат подання фінальних результатів на розгляд уряду має бути стандартизований, однак відповідний науковий метод оцінки впливу не можна законодавчо визначити для всіх можливих обставин. Експерти повинні мати свободу застосовувати свої знання (а не особисті уподобання) разом з особистою відповідальністю. Аналогічно для врахування обставин, що змінюються під час реалізації проєкту, керівники проєктів повинні мати певний ступінь свободи у виборі найкращого способу досягнення політичних цілей за нових умов.

Навчальна програма, спрямована на озброєння держслужбовців навичками ефективного управління публічними інвестиціями, а не просто адміністративного виконання, безумовно, є важливим кроком, але, ймовірно, запізнілим і недостатнім. У державному секторі бракує досвідчених менеджерів, а більшість із тих, що є, сформувалися в умовах старої управлінської культури. Багато хто з них навряд чи змінить свої управлінські підходи, зокрема формалістичне мислення та певну мовчазну згоду з корупцією як «необхідною змазкою» для функціонування системи. Молоді фахівці, зокрема ті, що працюють у місцевих органах влади і чиї менеджерські звички, можливо, легше сформувати, отримають багато нових знань, але вони не стануть «гуру» з управління публічними інвестиціями після проходження 120-годинного дистанційного курсу. Тож буде необхідно залучати експертизу з приватного сектору.

Для цього я пропоную додати ще дві «цеглини» до архітектури управління публічними інвестиціями (PIM) на найближчі роки: зробити роботу Стратегічної інвестиційної ради справді ефективною шляхом створення допоміжних дорадчих агентств інтегрованих у систему державної служби. У цьому тексті умовно назвемо ці агентства Урядовою економічною службою (Government Economist Service – GES) та Дорадчою службою з питань управління публічними інвестиціями (Public Investment Management Advisory Service – PIMAS). Перше агентство не є новою ідеєю – подібні структури вже працюють у Великій Британії, Ірландії, Канаді та Австралії. Друге агентство є більш інноваційним у тому сенсі, що у Великій Британії існує приватний консалтинговий сервіс від KPMG, який охоплює лише частину тем, які, на мою думку, є критично важливими.

У більшості країн залучення та утримання висококваліфікованих економістів, здатних швидко і якісно готувати оцінки фіскального впливу та аналітичні документи з огляду на дедлайни, є серйозним викликом для державних органів. Коли таких фахівців дуже мало, доцільніше об’єднати їх (юридично, якщо не фізично) в одну установу, щоб забезпечити їхню оперативну мобілізацію у разі нагальної потреби. Ці фахівці могли би працювати спільно з представниками установи, що ініціює проєкт, автоматично враховуючи галузеву специфіку, тоді як делегований представник GES надавав би експертизу щодо оцінки впливу, аналізу витрат і вигод, застосування кількісних методів та презентаційних навичок. Ба більше, у процесі такої спільної роботи знання та методики GES природним чином поширюватимуться на партнерські установи – ймовірно, ефективніше, ніж у форматі традиційного аудиторного навчання. За необхідності міжнародна технічна допомога могла б надходити значно простіше через «єдине вікно» для всієї системи державного управління. Отже, GES став би дієвою альтернативою універсальним методологіям.

Якщо GES допомагає на етапі підготовки інвестиційних проєктів, то PIMAS відіграватиме ключову роль на етапі їхньої реалізації. PIMAS, а точніше експерт, закріплений за конкретним проєктом, працюватиме безпосередньо з керівником проєкту, який ініціював запит на дорадчі послуги. Він допоможе правильно сформулювати проблему, відокремити її професійну частину від політичної, запропонувати можливі рішення з аналізом усіх переваг і недоліків, необхідних передумов та ризиків. Зрештою експерт підготує документ щодо політичної складової для винесення на розгляд уряду або ж надасть рекомендації щодо необхідності консультацій зі стейкхолдерами.

PIMAS буде виключно дорадчим органом, тобто не нестиме відповідальності за ухвалення будь-яких рішень щодо проєкту – це повністю залишатиметься на відповідальності його керівника. Однак спільний аналіз проблеми дозволить проєктному менеджеру отримати від PIMAS аргументи для захисту своїх рішень у разі їхнього оскарження з боку Державної аудиторської служби або політиків. Ба більше, керівники проєктів зможуть звертатися до PIMAS із проханням надати рекомендації у письмовій формі, що дасть їм змогу в разі виникнення постфактум конфліктної ситуації з третіми сторонами уникнути звинувачень у недбалості чи зловживаннях.

Для ефективної роботи PIMAS має бути укомплектований досвідченими, комунікабельними та бездоганними в моральному плані «гуру». Якщо в Україні знайдеться хоча би п’ять таких осіб, їх не слід залучати до роботи над конкретними проєктами, якими б важливими ті не були, натомість вони мають працювати над зміцненням PIMAS як інституції. Оскільки проблемні питання можуть мати різний характер – від технічних і правових до кадрових – PIMAS має володіти широким портфелем експертів. Для посилення спроможності й забезпечення якості було б корисно залучити міжнародних партнерів, які могли б делегувати досвідчених (можливо, навіть тих, які вже на пенсії) менеджерів і коучів як консультантів-резидентів. Іноземні експерти не лише сприятимуть збереженню цілісності організації, певною мірою захищаючи її від можливого політичного та лобістського втручання, а й передаватимуть знання з нової управлінської культури.

Якщо економічна служба може здаватися лише невеличким доповненням до наявної системи, то створення дорадчої служби з питань управління означатиме набагато більш фундаментальну трансформацію управлінської культури.

По-перше, це дозволить менеджерам проєктів брати на себе відповідальність за професійні рішення, а не передавати кожне питання на вищий рівень, де у керівництва може банально не вистачати часу на ґрунтовний аналіз усіх аспектів. Такий підхід поступово сформує чітку межу між політичними та професійними рішеннями.

Наприклад, у випадку будь-якого масштабного проєкту між поданням урядового бюджетного запиту, який базується на технічно-економічному обґрунтуванні та кошторисі, і найоптимістичнішим терміном укладання контракту (зазвичай восени наступного року) минає щонайменше 12 місяців. За цей час низка зовнішніх факторів може вплинути як на мікросередовище проєкту, так і на макроекономічну ситуацію загалом. Монетарні показники, зокрема рівень інфляції, валютний курс чи відсоткові ставки, можуть суттєво відхилитися від запланованих значень. Так само може виявитися, що дефіцит кваліфікованої робочої сили значно перевищує очікування – наприклад, через затримку інших державних інвестиційних проєктів, які мали бути завершені ще до старту нового. За таких умов неможливо одночасно зберегти початкові параметри вартості, якості та строків виконання. Питання в тому, в яких межах керівник має право самостійно ухвалювати рішення щодо оптимального поєднання відхилень і коли необхідно звертатися до уряду або парламенту по новий політичний мандат – що, своєю чергою, може вирішити старі проблеми, але водночас відкрити двері для нових.

Доволі схожа ситуація може виникнути, коли закон про бюджет та урядове рішення, що лежить в основі проєкту, не містять достатньо конкретних вказівок щодо трикутника «час – якість – ціна», і менеджеру проєкту доводиться самостійно ухвалювати деякі рішення. Однак є аспект, який майже не регулюється законодавством та урядовими рішеннями – це тонкощі контрактів, які на практиці формують правильні або хибні стимули для постачальників у межах цього трикутника. Досягнення оптимального балансу між часом, якістю та ціною, а також його закріплення через ефективні контрактні механізми є однією з найбільш важливих управлінських навичок. PIMAS матиме змогу публікувати аналітичні матеріали та рекомендації з найкращих практик у цьому аспекті управління публічними інвестиціями.

По-друге, це значно прискорить становлення нового покоління управлінців. Подібно до того, як у деяких країнах 17-річні водії можуть керувати автомобілем за умови, що поруч перебуває досвідчений водій із «дорослим» водійським посвідченням, відносно молодим менеджерам можна буде довірити складніші чи ризикованіші проєкти, оскільки вони матимуть швидкий і зручний доступ до досвідчених наставників.

По-третє, якщо система запрацює належним чином, PIMAS швидко стане центром знань і ключовим джерелом пропозицій (із мінімальним ризиком корисливих мотивів) щодо адаптації нормативно-правової бази або стратегічного інвестиційного плану до нових або непередбачених викликів.

Коли йдеться про дорадчі послуги для керівників публічних інвестиційних проєктів, цілком природно постає запитання: «Навіщо знову збільшувати кількість державних працівників? Чому просто не залучити досвідчену консалтингову компанію з «Big4» чи подібних? (Без сумніву, вони радо подали б заявку на таку роль.)  У мене є два аргументи щодо цього. По-перше, важко спрогнозувати попит на таку послугу. Хочеться вірити, що він буде значним, адже це означало б, що керівники проєктів активно прагнуть отримати зовнішню експертну допомогу та знання, ще раз переглядаючи свої початкові рішення та прагнучи підвищити якість власної роботи. Проте навіть за найоптимістичніших очікувань процес розпочнеться з певної кривої навчання. Приватні компанії ж виставлять чітко визначену ціну за забезпечення підтримки в режимі «standby». Однак цей аргумент є менш важливим. Значно важливіше створити нову, довірчу, атмосферу, в якій державні менеджери зможуть відкрито говорити про свої проблеми та дилеми, не боячись ретроспективних звинувачень у неефективному використанні бюджетних коштів на дорогі консультації приватних фірм із високими погодинними тарифами або у розголошенні інформації ринковим гравцям, які можуть використати її у власних інтересах пізніше (або які вже зараз можуть бути залучені до певного проєкту).  Співробітники PIMAS необов’язково мають бути громадянами України, але повинні мати повний доступ до інформації та отримувати конкурентну заробітну плату міжнародного рівня.

Наразі в трьох міністерствах існують підрозділи, сфери відповідальності яких частково перетинаються з функціями запропонованих нових агентств. Міністерство фінансів (Мінфін), Міністерство економіки (Мінекономіки) та Міністерство розвитку громад та територій України (Мінінфраструктури) мають певні повноваження у сфері управління публічними інвестиціями. Нижче наведено їхні основні компетенції:

• Міністерство фінансів, маючи підрозділ з управління публічними інвестиціями, відповідає за розвиток державних інвестицій у ширшому контексті фіскальної політики як у річному, так і в середньостроковому вимірі. Це означає, що саме Мінфін визначає обсяги коштів, доступних для інвестування (включно з міжнародною допомогою та кредитами).
• Мінекономіки (здійснює нагляд за виконанням ініціативи «UkraineInvest») відповідає за розвиток реального сектору економіки. Тобто його роль полягає (або принаймні раніше полягала) в залученні прямих іноземних інвестицій та визначенні ключових проєктів, у які слід інвестувати виділені Мінфіном кошти. У майбутньому ця функція перейде до нової Стратегічної інвестиційної ради. При Міністерстві колись існувало окреме агентство – «Державне агентство з інвестицій та управління національними проєктами», проте останні новини на його вебсайті датуються 2010 роком;
• Мінінфраструктури (здійснює нагляд за Державним агентством відновлення та розвитку інфраструктури України, «Укрзалізницею» тощо) відповідає за реалізацію проєктів у сфері громадського транспорту та комунікаційної інфраструктури, а також за постійний моніторинг стану відповідних активів з метою визначення потреби в майбутніх інвестиціях.

Задля забезпечення оптимального розподілу відповідальності та людських ресурсів у нових умовах необхідно враховувати такі аспекти:

• Потрібно уникати зайвого дублювання функцій, проте Мінфін має зберігати можливість критично оцінювати методологію оцінки витрат, розроблену іншими державними органами. Тобто орган, який розробив проєкт, має обґрунтувати свій вибір методології оцінки витрат і довести Міністерству фінансів, що ця методологія є оптимальною;
• Саме наглядове міністерство повинне мати у своєму складі певну кількість фахівців, здатних оцінювати ефективність діяльності підпорядкованих агентств, однак не повинне втручатися в їхню щоденну професійну роботу;
• Агентства як працедавці повинні мати можливість залучати добре підготовлених принаймні молодих спеціалістів із приватного сектора. З одного боку, це дає наглядовим міністерствам можливість стати висококваліфікованими та впливовими у своїй ключовій сфері діяльності. З іншого боку, існує ризик «відпливу» найкращих кадрів з інших суміжних сфер (оскільки вони також можуть перейти до нових агентств). У довгостроковій перспективі загальний ефект є безумовно позитивним, однак він має бути таким і у відносно короткостроковому вимірі.
• Є імовірність, що в майбутньому буде створено нове Міністерство з питань відбудови або відбудуться інші значні зміни в структурі уряду. Два незалежні агентства повинні мати внутрішній «імунітет» до таких змін.

Загалом, найкращим варіантом здається передача GES під опіку Мінфіну, а PIMAS – у підпорядкування Мінекономіки. Оскільки обидва агентства повинні займатися публічними інвестиціями в усіх можливих сферах, немає сенсу підпорядковувати їх Мінінфраструктури. Водночас агентства повинні мати значну автономію: підстави для звільнення керівника агентства або його реорганізації мають бути чітко визначені законом і мінімізовані.

Якщо GES підпорядковуватиметься Мінфіну, воно зможе займатися всіма видами кількісних аналітичних досліджень, а не лише інфраструктурними проєктами, запропонованими Мінекономіки. Ба більше, воно зможе функціонувати як «аналітичний центр» для Стратегічної інвестиційної ради (SIC), а його послуги можуть бути доступні й Мінекономіки. Водночас Мінфін зможе використовувати GES для перевірки будь-яких розрахунків, поданих на розгляд уряду, якщо вони розроблялися без участі GES. Підрозділ управління публічними інвестиціями Мінфіну можна інтегрувати в GES, і при цьому Мінфін не має хвилюватися щодо відпливу кваліфікованих кадрів, оскільки фахівці залишаться в межах однієї структури та продовжать працювати над тими самими питаннями, але більш якісно.

Мінекономіки та інші міністерства-розпорядники не матимуть можливості втручатися в щоденну роботу GES, впливаючи на об’єктивність оцінок. Водночас вони збережуть право та відповідальність за окремі проєктні пропозиції.

Якщо PIMAS підпорядковуватиметься Мінекономіки, воно зможе займатися реалізацією всіх видів проєктів, а не лише інфраструктурних проєктів, що перебувають під опікою Мінінфраструктури. Крім того, воно зможе передавати практичний досвід як самому Мінекономіки, так і Стратегічній інвестиційній раді (SIC). Як зазначалося вище, менеджери, які реалізують конкретні проєкти, зможуть розглядати PIMAS як сервісну організацію і бути більш відкритими до співпраці з її експертами, оскільки PIMAS не матиме жодних юридичних повноважень щодо цих керівників. Адже великі проєкти зазвичай реалізуються іншими міністерствами – інфраструктури, енергетики, аграрної політики тощо.

Ба більше, Мінекономіки не варто хвилюватися через можливу втрату кваліфікованих експертів, адже наразі такі фахівці фактично відсутні в його команді. Мінінфраструктури та інші міністерства-виконавці не матимуть можливості втручатися в щоденну роботу PIMAS, аби спрямовувати кошти неефективними (а потенційно й корупційними) каналами. Водночас вони збережуть право та відповідальність за реалізацію окремих проєктів.

Створення Урядової економічної служби (Government Economist Service) та Дорадчої служби з питань управління державними інвестиціями (Public Investment Management Advisory Service) надасть Україні змогу значно покращити свої перспективи для успішного, стійкого та інклюзивного відновлення. Такий підхід не лише сприятиме відбудові, а й закладе основу для майбутнього процвітання.