Стратегія земельної реформи в Україні до 2024 року

З 1991 року Україна проводить одну з найдовших земельних реформ у новітній історії. В рамках реформи у приватну власність перейшло 31,5 млн. га земель, було створено майже 7 млн нових земельних ділянок та інфраструктуру для ринку землі.

Однак реформа залишається незавершеною, оскільки обмеження продажу близько 41 млн. га порушує конституційні права 7 млн. приватних власників земельних ділянок, обмежує доступ до фінансування, зростання продуктивності праці та податкових надходжень у сільській місцевості. Це та деякі інші викривлення є джерелом корупції, що перешкоджає сталому розвитку в Україні. Виправлення вад чинної системи є метою наступного етапу земельної реформи.

Передумови та попередні реформи у земельному секторі (до 2014 року)

Україна має одні з найкращих земельних фондів у Європі. Із загальної площі 60 млн. га 42,7 млн. га (70,8%) — це сільськогосподарські угіддя (див. Рисунок 1) з дуже родючими ґрунтами. Ще 17,6% території займають ліси, 4,2% — це забудовані території. Земля є одним із ключових ресурсів для розвитку сіл та міст. Якщо використовувати його ефективно, це сприятиме економічному розвитку та добробуту населення, стимулюватиме інвестиції та зростання продуктивності праці в сільському господарстві та ряді інших галузей. Однак це зростання стримується через ряд проблем, які і має подолати земельна реформа. 

Земельна реформа розпочалася в 1991 році з передачі прав власності та управління землею від держави колгоспам (сільськогосподарські угіддя) чи органам місцевого самоврядування (землі у містах), а згодом приватним особам. Її метою було створення ринків оренди та продажу землі та відповідної ринкової інфраструктури. В результаті 6,9 млн. сільських жителів (близько 16% загальної кількості населення) отримали 27 млн. га сільськогосподарських угідь (біля 45% загальної території країни) у приватну власність шляхом розпаювання земель колишніх колгоспів. 

За рішеннями органів місцевого самоврядування приватизовано близько 4,5 млн. га земель інших видів призначення. До 2017 року 52,2% земель перейшли у приватну власність, а 28,8 млн. га (47,8% від загальної кількості) залишаються у державній чи комунальній власності (з них близько 10,5 млн. га — сільськогосподарські угіддя). Однак, починаючи з 2001 року права приватних власників розпоряджатися своєю землею були обмежені мораторієм на продаж сільськогосподарських земель. У 2018 році Європейський суд з прав людини визнав мораторій порушенням прав власності. Мораторій також поширюється на державні та комунальні землі.

Великим кроком у розвитку інфраструктури земельного ринку стало створення у 2013 році єдиного електронного Державного земельного кадастру, пов’язаного з Реєстром прав на рухоме та нерухоме майно (далі – Реєстр прав). До 2017 року Державний реєстр прав зафіксував близько 2 млн операцій на рік із сільськогосподарськими угіддями та понад 0,2 млн угод із землями несільськогосподарського призначення. Близько 76% угод із землею сільськогосподарського призначення – це оренда, далі йдуть операції успадкування (18%) та продажі (3,1%). Для несільськогосподарських земель 36,8% угод — це продажі, за якими йдуть успадкування (26,8%) та оренда (19,2%). Іпотечні операції майже відсутні.

Оскільки мораторій спотворює ринок збуту сільськогосподарських земель, більшість приватних сільськогосподарських земель здається в оренду. Нині близько 4,7 млн ​​приватних власників (70% від загальної кількості) здають в оренду свою землю сільськогосподарським товаровиробникам — загальний розмір офіційного ринку оренди становить близько 17 млн. га. Однак ринок оренди сільськогосподарських земель також страждає через 7-річну мінімальну тривалість оренди, що призводить до того, що короткострокова оренда залишається в тіні. Ці проблеми призводять до неефективності аграрного сектору, обмеження доступу до фінансування, оскільки земля не може бути використана як застава, зменшення стимулів для інвестицій та сталого використання землі та зниження доходів від оренди та оподаткування та вартості активів для власників земель. Крім того, непрозоре використання земель державної та комунальної власності та численні конфлікти інтересів в управлінні землями загального користування (28,8 млн. га, у тому числі 10,5 млн. га сільськогосподарських угідь) призводять до корупції, втрачених доходів бюджету, неефективного та нестабільного використання земельних ресурсів. Ці питання повинні стати основним напрямком земельної реформи у 2019-2024 роках.

Заходи в рамках земельної реформи, які були здійснені протягом 2014-2019 років

Світовий банк проаналізував хід земельної реформи в 2012-2013 роках за участі провідних українських та міжнародних експертів. Цей аналіз супроводжувався розробкою Міністерством аграрної політики та продовольства “Єдиної комплексної стратегії та плану дій щодо розвитку сільського господарства та розвитку сільської місцевості в Україні на 2015-2020 роки” (Стратегія 2015-2020). Ця стратегія назвала земельну реформу одним із ключових пріоритетів стратегічного розвитку сільського господарства та сільських територій України. Незважаючи на те, що стратегія офіційно не була прийнята урядом, шість із запропонованих 15 реформ були здійснені частково або повністю, а також було досягнуто прогресу в кількох інших аспектах. Крім того, 3 квітня 2017 року Кабінет міністрів ухвалив середньостроковий план пріоритетних дій-2020, який суттєво перегукується зі Стратегією 2015-2020 рр. та використовувався урядом як формальний орієнтир для розробки та прийняття річних планів.

Отже, урядом та іншими зацікавленими сторонами протягом 2014-2019 років були здійснені такі кроки:

1. У 2018 році уряд зареєстрував та передав у власність об’єднаних територіальних громад близько 1,5 млн. га земель сільськогосподарського призначення. Цей процес продовжився у 2019 році;
2. Державний геокадастр та реєстр прав сприяли запровадженню численних електронних послуг, що скоротило час надання послуг, покращило прозорість та зменшило корупцію;
3. Наприкінці 2018р. запроваджено обмін даними між кадастром та реєстром прав та процедури обов’язкової перевірки інформації перед проведенням операцій із земельними ділянками;
4. З березня 2015 року нотаріуси та декілька інших категорій постачальників юридичних послуг отримали повноваження з реєстрації прав на землю та нерухомість у Державному реєстрі прав. До цього реєстрацію здійснювали лише державні реєстратори, що спричиняло значні затримки та було джерелом корупції. Цей крок був доповнений створенням Антирейдерської комісії та подальшим удосконаленням реєстраційної інфраструктури.
5. У 2018 році Держгеокадастр доклав зусиль для виправлення помилок у Земельному кадастрі, які не потребують повторного обстеження чи судових рішень. Інформація про декілька типів помилок, що залишилися, тепер є загальнодоступною на онлайн-кадастровій карті. Однак цей процес залишається незавершеним.
6. З 2013 року були запроваджені аукціони з продажу прав на оренду та право власності на землю державної та комунальної власності. У 2015 році аукціони стали обов’язковими, що привело до значного зростання цін на землю та відповідно доходів бюджету. З осені 2018 року Державний геокадастр експериментує із впровадженням електронних аукціонів на базі платформ Setam та Prozorro.Sales.
7. Правовий статус незатребуваної спадщини та земель колишніх колективних підприємств був урегульований законами у 2017 та 2018 роках відповідно.
8. Збільшення прозорості та полегшення доступу до інформації про землю та суміжні права шляхом прийняття відповідної нормативної бази та інфраструктури (включаючи запровадження публічної кадастрової карти). Регулярний моніторинг землеустрою на основі адміністративних даних шести органів центральної влади запроваджено постановою Кабінету Міністрів № 639. Державний геокадастр розпочав регулярну публікацію деяких ключових статистичних даних про його діяльність (www.land.gov.ua).
9. За підтримки міжнародних донорів були проведені кампанії з підвищення обізнаності громадськості щодо захисту прав власності та функціонування ринку земель. У 2018 році була створена коаліція зацікавлених сторін земельної реформи, яка гарантувала, що земельна реформа залишиться в політичному порядку денному, а уряд нестиме відповідальність за її прогрес.
10. Концепція та кілька варіантів законних пропозицій щодо відкриття ринку землі були розроблені членами парламенту та уряду та обговорені на різних комітетах, семінарах та круглих столах.
11. Поступовий процес реєстрації земельних ділянок тривав до 2014-2019 років. Станом на кінець 2017 року Державним земельним кадастром було зареєстровано 86% приватних та 22,3% державних земель. Про регіональний розподіл див. Рисунок 2.

Незважаючи на перелічені вище кроки в правильному напрямку, Парламент зробив кілька кроків, що сповільнили земельну реформу під впливом популістських та лобістських груп. Серед них було декілька подовжень мораторію та запровадження 7-річного мінімального строку дії договорів оренди земель сільськогосподарського призначення.

Кінцева мета земельної реформи

Земельна реформа триває. Однак ряд наступних кроків та пріоритетів залежить від цілей реформи в цілому та на нинішньому етапі. З огляду на ключові питання, згадані вище, земельна реформа 2019-2024 рр. буде спрямована на:

• Підвищення продуктивності використання земель, забезпечення рівного захисту прав та рівного доступу до ринку землі та необхідних фінансових ресурсів для всіх власників землі та землекористувачів;
• Більш раціональне (менш виснажливе) використання земель та стійкість до змін клімату;
• Підвищення прозорості використання землі, доступу до інформації та запобігання корупції.

Можливий і альтернативний варіант, наприклад підтримка процесу децентралізації та збільшення потенціалу місцевого самоврядування; зменшення бідності. Однак альтернативні цілі призвели б до появи різних пріоритетів реформ.

Стратегічні пріоритети на 2019-24 роки та очікувані результати

Для досягнення зазначених цілей пріоритетними заходами земельної реформи в Україні на 2020-2025 роки будуть:

1. Відкриття ринку сільськогосподарських земель: Скасування мораторію дозволить відновити майнові права власників земель, знизити ризики інвестицій у сільське господарство та забезпечити ефективність розподілу, інвестиції та підвищення продуктивності праці. Безпечний ринок землі також стимулюватиме інвестиції в технології пом’якшення наслідків зміни клімату, такі як зрошення. Офіційний ринок замінить існуючий неформальний ринок, що також зменшить корупцію. Однак для досягнення цих цілей дизайн ринку землі повинен враховувати такі питання: (i) потенційне перевищення пропозиції над попитом, оскільки власники протягом 18 років не могли розпоряджатися своєю власністю; (ii) нерівність у доступі до фінансів та ризик монополізації власності на землю. Експерти та уряд активно обговорюють альтернативні моделі та параметри ринку.
2. Реструктуризація Державного геокадастру: Наразі Закон про земельний кадастр та Постанова про Державний геокадастр містять численні конфлікти інтересів, які є джерелом корупції (незалежно від того, які люди керуватимуть цими організаціями) та зменшують стимули до впровадження земельної реформи. Деякі з основних проблем перераховані нижче разом із запропонованими рішеннями.

2.1. Проблема: Монополія на доступ та асиметрична інформація про стан та характеристики зареєстрованих земельних ділянок та територій. Геокадастр надає платний доступ у дуже обмеженому форматі вибраній групі користувачів. Цей обмежений доступ до інформації дозволяє Геокадастру та пов’язаним із ним підприємствам збирати ренту з інформації та збільшує витрати власників земель. Він також контролює ринок послуг з геодезичних обстежень та обмежує конкуренцію, уповільнює розвиток кадастрової системи (наприклад, виправлення помилок, реєстрація). Обмежений доступ до інформації дозволяє землевпорядникам, реєстраторам та іншим органам влади приховати потенційну протизаконну діяльність з розподілу землі, стягнення податків, виконання судових рішень тощо.

Рішення: Забезпечити відкритий доступ до кадастрової інформації (включаючи координати) у машиночитаному форматі для багатьох ділянок та територій, забезпечивши захист особистої та конфіденційної інформації для всіх категорій користувачів. Цей крок може бути доповнений створенням інфраструктури для накопичення, доступу та обробки геопросторових даних.

2.2. Проблема: Геокадастр розробляє політику та процедури служб обстеження та оцінки земель, замовляє виконання такої роботи за бюджетні кошти, оцінює якість такої роботи, а також впроваджує землевпорядні роботи (інвентаризацію), оціночні та пов’язані з ними проекти, використовуючи близько 50 державних інститутів землевпорядних робіт та підприємств. Більшу частину роботи таких державних підприємств може виконувати приватний сектор. Таке поєднання функцій обмежує конкуренцію та витісняє приватний сектор у сферах геодезичної, кадастрової роботи та оцінки, призводить до корупції та пошуку ренти, обмежує використання конкурентних процедур закупівель та спричиняє зловживання бюджетними коштами.

Рішення: Приватизувати державні інститути та підприємства землевпорядкування 

2.3. Проблема: Повноваження з управління, реєстрації та контролю за використанням земель сільськогосподарського призначення держави (близько 8 млн га з 10,5 млн га) належать тому самому органу – Геокадастру. Це створює стимули до корупції у забезпеченні доступу до землі, здійсненні інвентаризації цієї землі, в наданні інформації про неї. В результаті знижуються доходи бюджету від використання державних земельних ділянок, та створюються можливості для зловживання коштами на інвентаризацію земель. Корупцію в управлінні державними землями неможливо ефективно усунути.

Рішення: Прискорити процес передачі земель сільськогосподарського призначення, які не перебувають у власності державних підприємств, у власність місцевих громад (ОТГ). Продати з аукціонів сільськогосподарські угіддя в районах, де об’єднані громади не створені.

2.4. Проблема: підготовка, акредитація (ліцензування) землевпорядників, організаторів аукціонів та оцінювачів (включно з затвердженням складу професійних кваліфікаційних комісій), розподіл робочих доручень на державну землю, забезпечення доступу до інформації та оцінювання робіт здійснюється тією ж установою — Геокадастром. Це створює стимули для отримання ренти в процесі акредитації та обмежує конкуренцію в секторі.

Рішення: Передача функції акредитації професійним асоціаціям. Встановити професійне страхування якості.

2.5. Проблема: Право ініціювати інвентаризацію земельної ділянки належить власнику земельної ділянки (включаючи власників та призначених розпорядників державних сільськогосподарських та несільськогосподарських земель). Це створює стимули уникати інвентаризації та реєстрації з метою ухилення від сплати податків та непрозорого управління державними землями. Результати – зменшення доходів бюджету, неформальне використання земель держави та корупція.

Рішення: Надати органам місцевого самоврядування право ініціювати інвентаризацію земель, що збільшило б податкові надходження. Встановити в Земельному кадастрі спеціальний статус для земельних ділянок, які були зареєстровані органами місцевого самоврядування в процесі інвентаризації з чіткими повноваженнями та процедурами для органів місцевого самоврядування бути зберігачами таких земель до визначення та реєстрації своїх прав законними власниками.

2.6. Проблема: Наразі вносити інформацію до земельного кадастру можуть тільки державні кадастрові реєстратори, що є “вузьким місцем” кадастрової реєстрації та укладнює виправлення помилок.

Рішення: Надати права на внесення інформації до земельного кадастру сертифікованим експертам (якість цієї інформації має перевіряти Геокадастр). Така реструктуризація дозволить Геокадастру зберегти технічні функції з обслуговування системи земельного кадастру та збереження єдиних стандартів кадастрових робіт.

3. Припинити практику безоплатної приватизації землі: Земельний кодекс-2001 (статті 116, 118, 121) та Закон про приватне господарство (2003) надають право на безоплатну приватизацію землі всім громадянам України. Це проблемна норма, оскільки земельні ресурси обмежені. Це, разом із обмеженим доступом до інформації, призводить до корупції. Цю норму слід переглянути.
4. Реструктурувати податок на землю та забезпечити відкритий доступ до інформації про податкові надходження для кожної зареєстрованої земельної ділянки: чинна система не забезпечує стимулів для продуктивного використання землі, оскільки нормативна вартість не ґрунтується на ринкових цінах та ставки податків занадто низькі. Існує кілька способів ухилення від сплати податків, що робить примусове стягнення податків неефективним та спотворює ринок.

Посилити вищезазначені стратегічні зміни можуть такі дії: 

• Створення агентства з гарантій кредитування для малих виробників для полегшення використання землі як застави та покращення доступу до фінансів.
• Створення офісу земельного омбудсмена для координації зусиль із захисту прав на землю та відповідних законодавчих змін, які можуть бути узгоджені з результатами діяльності Антирейдерського комітету.
• Підвищення спроможності системи державної безоплатної правової допомоги із захисту прав власників земель, землекористувачів та органів місцевого самоврядування.
• Створення правової бази та порядку продажу прав власності та оренди землі на електронних аукціонах.
• Забезпечення обов’язкового запису в Реєстрі прав та публікація інформації про договірні ціни на землю та нерухомість;
• Проведення інвентаризації та реєстрації прав на землю державної та комунальної власності;
• Удосконалення процедур систематичного виправлення помилок та інвентаризації земель та завершення реєстрації земельних ділянок, для яких є кадастрові номери, але відсутня технічна документація;
• Створення правової бази та відповідальності за моніторинг землеустрою (регулярна публікація ключових адміністративних даних);
• Передача державної землі, яка перебуває у постійному користуванні фермерів з 1990-х років, у їхню приватну власність.

Реалізація вищезазначених заходів повинна доповнюватися активною комунікаційною кампанією, яка сприятиме підвищенню обізнаності громадськості та підтримці земельної реформи. Поширення інформації має супроводжуватися регулярними опитуваннями громадської думки щодо рівня захисту прав, пов’язаних із землею. Прикладом такого опитування є індекс права власності (Prindex), складений в Україні в 2019 році (результати стануть загальнодоступними до кінця 2019 року), який можна використовувати для моніторингу прогресу подальшого просування земельної реформи.