Які Міністерства Вміють Доводити Почате до Кінця

28 серпня 2015 Кабінет Міністрів провів публічний звіт про свою діяльність. На цьому ж засіданні Арсеній Яценюк оголосив про запуск сайту присвяченого моніторингу виконання Програми КМУ. VoxUkraine теж оцінили, як міністерства виконують Програму. Оцінки відрізняються через відмінності в методології оцінювання. За підрахунками VoxUkraine, міністерства змогли виконати близько 30% завдань вчасно. Ймовірно, цілі та строки Програми були поставлені нереалістично і більшість міністерств виявилися не готові до інтенсивної діяльності з підготовки законопроектів. Хоча документ може мало сказати про якість виконаної роботи і з нього не видно багатьох справді важливих досягнень, з його допомогою можна побачити як ефективно, в порівнянні один з одним, працюють міністерства.

Малюнок 1. Порівняння оцінок сайту КМУ та розрахунків VoxUkraine

Самооцінка КМУ та оцінка VoxUkraine

Осінь – традиційний час для підбиття підсумків. VoxUkraine, які оцінили роботу уряду за 100 днів, підготували оцінку роботи уряду за 9 місяців. Ми намагалися відповісти, чи добре працює те чи інше міністерство або міністр, чи на повну потужність працював держапарат?

Пролити світло на ці питання допоможуть звіти міністерств про виконання «Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» в 2015 році [1] (далі – Програма). Документ не показує досягнень в імплементації реформ, але показує, як, в порівнянні один з одним, працюють міністерства: хто доводить розпочаті справи до кінця, а хто – ні. У даному випадку важлива не так якість документа і заходів, запропонованих у ньому – це питання втратило актуальність в момент прийняття закону про обов’язковість їх виконання – важливо, що міністри як команда взяли на себе відповідальність разом слідувати цьому плану.

План Я

VoxUkraine зібрали звіти міністерств про стан виконання Програми [2] і підрахували, яка кількість завдань, термін виконання яких закінчився 31 серпня, була виконана [3].

На підставі виконаних і невиконаних завдань Програми разом з ЛІГАБізнесІнформ було також підготовлено Опитування. Воно наводить додаткову інформацію про завдання Програми та законопроекти, подані на розгляд до Парламенту. Респонденти, звичайно, мають свою точку зору на діяльність міністрів, адже репутація останніх формувалася протягом 9 місяців і більше, а відібрані заходи з Програми лише допоможуть зрозуміти, якого роду завдання виконували міністри на своїй роботі.

Завдання Програми можна розділити на 4 групи: виконані; ті, які виконуються; ті, строк виконання яких не настав; і ті, які міністерство просить виключити зі своєї програми (втратили актуальність, не відносяться до відання міністерства і т.д.).

Відмітка “виконується” говорить про те, що міністр дав відповідне доручення про виконання завдання. Чи буде воно доведено до кінця, залежить від того,

• чи відповідає складність завдання ресурсам міністерства;
• як старанно і скоординовано працює апарат;
• чи може міністерство ефективно взаємодіяти з іншими органами влади (для завдань, покладених на кілька ЦОВВ);
• як швидко реагує на запити та звернення міністра Секретаріат КМУ та Прем’єр [4].

Таким чином, статистика виконання завдань Програми не говорить про те, як багато зробив міністр для країни, і про те, як багато потрібної роботи зробило міністерство. Але вона говорить про те, з якою ефективністю працює міністерство.

Отже, згідно Табл. 1, більше 70% запланованих завдань за період до 1 вересня виконали Міністерство внутрішніх справ, Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Міністерство інформаційної політики, Міністерство соціальної політики, Міністерство інфраструктури та Міністерство освіти і науки.

Міністерство аграрної політики та продовольства, Міністерство енергетики та вугільної промисловості, Міністерство культури, Міністерство охорони здоров’я та Міністерство екології та природних ресурсів відстають від плану – вони виконали менше 40% завдань.

Міністерству економічного розвитку і торгівлі (далі – МЕРТ), Міністерству юстиції та Міністерству енергетики та вугільної промисловості (далі – Міненерго) дісталося найбільша кількість завдань. МЕРТ і Міністерство юстиції одночасно є лідерами за кількістю виконаних завдань в абсолютному вираженні. Міністерство інфраструктури теж в трійці лідерів, хоча план у нього менш напружений. Міненерго виконало порівняно менший відсоток завдань.

Міністерство внутрішніх справ (далі – МВС), Міністерство соціальної політики та Міністерство закордонних справ (далі – МЗС) відзначилися тим, що змогли виконати найбільшу кількість завдань вчасно.

Але ж і міністерства різні (див. Малюнок 2). Наприклад, в Міністерстві інформаційної політики працює 29 чоловік, а в Міністерстві юстиції – 865. За кількістю завдань, виконаних на 10 співробітників, лідирують Міністерство інформаційної політики, Міністерство інфраструктури та Міністерство освіти і науки.

Безумовно, з такими результатами потрібно бути обережними – Міністерство Фінансів (далі – Мінфін) могло виконати мало завдань, але його завдання набагато складніше (наприклад, у той час як Мінфін проводив бюджетну децентралізацію, Міністерство культури займалося аналізом діяльності бібліотек).

Таблиця 1. Виконання Програми КМУ міністерствами

Малюнок 2. Фактична чисельність Центрального апарату міністерств

Самооценка

28 серпня 2015 на сайті КМУ також була опублікована оцінка діяльності міністерств, про що Арсеній Яценюк оголосив під час нещодавнього публічного звіту Кабінету Міністрів. Сайт став корисним джерелом інформації: він містить більш актуальні дані станом на кінець серпня, ніж оригінальні звіти про виконання Програми, опубліковані на сайтах міністерств.

Давайте подивимося і порівняємо, як бачить уряд Прем’єр-міністр, і яким бачимо його ми [5] (Мал. 1).

Оцінка КМУ занижена у всіх випадках, крім одного – Міністерства юстиції. Середнє відхилення між оцінками становить 25%. Основна причина в тому, що сайт КМУ враховує всі виконані завдання по відношенню до всього періоду дії Програми, тоді як VoxUkraine оцінювали завдання, за якими минув термін виконання. Оцінка КМУ невиправдано занижує прогрес міністерств у виконанні планів.

Найбільш занижену оцінку отримали МЕРТ, Міністерство інфраструктури та Міністерство інформаційної політики. Одна з причин в тому, що більшість завдань Міністерства інформаційної політики (70%) і Міністерства інфраструктури (55%) повинні бути виконані до кінця року (див. Мал. 3). Для МЕРТ це пояснення не підходить – за підрахунками VoxUkraine, їм залишилося виконати порівняно менше – близько 40% завдань. Справа в тому, що сайт КМУ говорить про 234 завдань на рік, у той час як кількість завдань, які розглядали VoxUkraine – 128. Різницю складають завдання без чіткого терміну виконання (такі як протягом 2015 року), без чіткого критерію того, що завдання виконано (такі як “Супровід закону …”, “Актуалізація потреб у залученні фінансової допомоги ..” та інші), що більше нагадують операційну діяльність міністерства. VoxUkraine не враховували такі завдання оскільки в інших міністерствах таких завдань незрівнянно менше – що робить порівняння некоректним – і тому що стосовно них неможливо сказати, виконані вони чи ні.

Лідерами виглядають Міністерство юстиції, Міністерство соціальної політики, Міністерство оборони та Міністерство внутрішніх справ.

Малюнок 3. Розподіл завдань Програми в часі

Розподіл завдань Програми в часі

(грудень 2014 – серпень 2015 vs вересень 2014 – грудень 2015)

Аналізуючи звіти міністерств щодо виконання Програми, можна зробити наступні висновки:

• Більшість міністерств виявилися не готові до інтенсивної діяльності з підготовки законопроектів. Завдання не виконані головним чином тому, що проект закону / нормативно-правового акта “зависав” або на стадії отримання коментарів від колег-міністрів, або на стадії експертизи в Міністерстві юстиції, або (!) поки його перекладали англійською, щоб іноземні експерти могли почати роботу над розробкою.
• Цілі та строки виконання були поставлені нереалістично: всього близько 30% завдань, в середньому, були виконані вчасно.
• Міністерства працюють недостатньо злагоджено, щоб виконувати все в строк. Завдання, які були покладені на кілька міністерств одночасно, виконуються гірше.

Відзначимо також, що значну кількість дійсно істотних речей міністри зробили поза Програмою. Наприклад, дії, спрямовані на макроекономічну стабілізацію, здебільшого, не є частиною Програми, так само, як і безпосереднє втілення в життя прийнятих законів. Внутрішні зміни, які проводять ЦОВВ для поліпшення якості роботи, залучення інвестицій, вдалі міжнародні договори – також не будуть враховані в звіті.

[1] План виконання «Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» в 2015 році – документ, який об’єднує в собі всі стратегічні документи країни – Коаліційну угоду, Стратегію сталого розвитку 2020, Програму КМУ. Документ складається з 368 завдань, кожне з яких відноситься до одного з 11 розділів (антикорупційна політика, соціальна політика, політика енергетичної незалежності та ін.). Всі завдання розпадаються на більш конкретні завдання, кожне з яких має дед-лайн (іноді конкретну дату, іноді – тривалий проміжок часу) та відповідальних виконавців серед центральних органів виконавчої влади.

[2] VoxUkraine попросили міністерства прислати найбільш пізні версії звітів про стан виконання Програми (актуальний звіт прислало тільки Міністерство аграрної політики і продовольства), а також зібрали звіти з сайтів міністерств. У випадках, якщо такої інформації не було, використовувався первісний План із загальної Програми КМУ та інформація з сайту міністерства і сайту КМУ з самооцінкою роботи.

[3] Члени робочої групи також враховували, наскільки опис результату відповідав поставленому завданню, що змусило в ряді випадків анулювати завершеність завдання, або взагалі не враховувати його в аналізі. Розмиті завдання, сформульовані як процес (наприклад «супровід проекту закону»), а не як дія, що припускає конкретний результат, не враховувалися як завдання, крім виняткових випадків, коли контекст ситуації припускав дійсно істотну роботу.

[4] Більшість завдань Програми звучать як «розробити проект закону / нормативно-правового акта і подати на розгляд КМУ». До подачі на розгляд КМУ проект документа проходить такі стадії як отримання коментарів від зацікавлених ЦОВВ (адміністрування процесу проводить Секретаріат) і експертизу Мін’юсту. У великій мірі те, які проекти виносяться на обговорення КМУ, залежить від Глави КМУ.

[5] Оцінка виконання своїх же завдань КМУ зазвичай не збігається з отриманою VoxUkraine. Причини в наступному:

1. Завдання на сайті (та їх кількість) зазвичай не збігається з кількістю завдань, за якими звітує міністерство на своєму сайті;
2. На сайті КМУ «виконаними» можуть бути названі завдання, які виконані тільки частково. Наприклад, завдання звучало як «розробити законопроект і подати КМУ», і в рамках його виконання законопроект був розроблений, але не поданий КМУ. VoxUkraine не враховували таке завдання як виконане, але саме міністерство і сайт КМУ могли віднести його до виконаних;
3. Сайт КМУ для загального показника виконання завдань вважав такі, що виконані взагалі, а не до дед-лайну;
4. Деякі завдання були доручені декільком міністерствам і агентствам одночасно. У таких випадках VoxUkraine орієнтувалися на дані самих міністерств і чи осмислено таке завдання. Сайт Кабміну, ймовірно, враховував завдання тільки по головному виконавцю.

Автори: