Какие Министерства Умеют Доводить Начатое До Конца

28 августа 2015 г. Кабинет Министров провел публичный отчет о своей деятельности. На этом же заседании Арсений Яценюк объявил о запуске сайта посвященного мониторингу выполнения Программы КМУ. VoxUkraine тоже оценили, как министерства выполняют Программу. Оценки отличаются из-за различий в методологии оценивания. По подсчетам VoxUkraine, министерства смогли выполнить около 30% заданий вовремя. Вероятно, цели и сроки Программы были поставлены нереалистично и большинство министерств оказались не готовы к интенсивной деятельности по подготовке законопроектов. Хотя документ может мало сказать о качестве проделанной работы и по нему не видно многих действительно важных достижений, с его помощью можно увидеть как эффективно, в сравнении друг с другом, работают министерства.

Рисунок 1.Сравнение оценок сайта КМУ и расчетов VoxUkraine

Осень — традиционное время для подведения итогов. VoxUkraine, оценившие работу правительства за 100 дней, подготовили оценку работы правительства за 9 месяцев. Мы постарались ответить, хорошо ли работает то или иное министерство или министр, на полную ли мощность работал госаппарат?

Пролить свет на эти вопросы помогут отчеты министерств о выполнении  «Программы деятельности Кабинета Министров Украины и Стратегии устойчивого развития «Украина-2020» в 2015 году»^[i] (далее — Программа). Документ не показывает достижений в имплементации реформ, но показывает, как, в сравнении друг с другом, работают министерства: кто доводит начатые дела до конца, а кто — нет. В данном случае важно не так качество документа и мероприятий, предложенных в нем — этот вопрос потерял актуальность в момент принятия закона об обязательности их исполнения — важно, что министры как команда взяли на себя ответственность вместе следовать этому плану.

План Я.

VoxUkraine собрали отчеты министерств о состоянии выполнения Программы^[ii] и подсчитали, какое количество заданий, срок выполнения которых истек 31 августа, было выполнено^[iii].

На основании выполненных и невыполненных заданий Программы вместе с ЛігаБизнесИнформ был также подготовлен Опрос. Он приводит дополнительную информацию о заданиях Программы и законопроектах, поданных на рассмотрение в Парламент. Респонденты, конечно, имеют свою точку зрения на деятельность министров, ведь  репутация последних формировалась на протяжении 9 месяцев и более, а отобранные мероприятия из Программы лишь помогут понять, какого рода задания выполняли министры на своей работе.

Задания Программы можно разделить на 4 группы: выполненные; те, которые выполняются; те, срок выполнения которых не наступил; и те, которые министерство просит исключить из своей программы (утратили актуальность, не относятся к ведению министерства и т.д.).

Отметка “выполняется” говорит о том, что министр дал соответствующее поручение о выполнении задания. Будет ли оно доведено до конца, зависит от того,

(i) соответствует ли сложность задачи ресурсам министерства,
(ii) как прилежно и скоординированно работает аппарат,
(iii) может ли министерство эффективно взаимодействовать с другими органами власти (для заданий, возложенных на несколько ЦОИВ),
(iv) как быстро реагирует на запросы и обращения министра Секретариат КМУ и Премьер.^[iv]

Таким образом, статистика выполнения заданий Программы не говорит о том, как много сделал министр для страны, и о том, как много нужной работы сделало министерство. Но она говорит о том, с какой эффективностью работает министерство.

Итак, согласно Табл. 1, более 70% запланированных заданий за период до 1 сентября выполнили Министерство внутренних дел, Министерство экономического развития и торговли, Министерство информационной политики, Министерство социальной политики, Министерство инфраструктуры, Министерство образования и науки.

Министерство аграрной политики и продовольствия, Министерство энергетики и угольной промышленности, Министерство культуры, Министерство здравоохранения, Министерство экологии и природных ресурсов отстают от плана: они выполнили менее 40% заданий.

МЭРТ, МинЮсту и МинЭнерго досталось наибольшее количество заданий. МЭРТ и МинЮст одновременно являются лидерами по количеству выполненных заданий в абсолютном выражении. МинИнфраструктуры тоже в тройке лидеров, хотя план у него менее напряженный. МинЭнерго выполнило сравнительно меньший процент заданий.

МВД, МинСоцполитики и МИД отличились тем, что смогли выполнить наибольшее количество заданий вовремя.

Но ведь и министерства разные (см. Рис 2). Например, в МинИнформации работает 29 человек, а в Министерстве юстиции — 865. По количеству заданий, выполненных на 10 сотрудников, лидируют Министерство информационной политики, Министерство инфраструктуры, Министерство образования и науки.

Безусловно, с такими результатами нужно быть осторожными — Министерство Финансов могло выполнить немного заданий, но его задания намного сложнее (к примеру, в то время как Минфин проводил бюджетную децентрализацию, Министерство культуры занималось анализом деятельности библиотек).

Таблица 1. Выполнение Программы КМУ министерствами

Рисунок 2. Фактическая численность Центрального аппарата министерств

Самооценка

28 августа 2015 г. на сайте КМУ также была опубликована оценка деятельности министерств, о чем Арсений Яценюк объявил во время недавнего публичного отчета Кабинета Министров. Сайт стал полезным источником информации: он содержит более актуальные данные по состоянию на конец августа, чем оригинальные отчеты о выполнении Программы, опубликованные на сайтах министерств.

Давайте посмотрим и сравним, как видит правительство Премьер-министр, и каким видим его мы^[v](Рис. 1)

Оценка КМУ занижена во всех случаях, кроме одного — Министерства юстиции. Среднее отличие между оценками составляет 25%. Основная причина в том, что сайт КМУ учитывает все выполненные задания по отношению ко всему периоду действия Программы, тогда как VoxUkraine оценивали задания, по которым истек срок выполнения. Оценка КМУ неоправданно занижает прогресс министерств в выполнении планов.

Наиболее заниженную оценку получили МЭРТ, МинИнфраструктуры и МинИнформполитики. Одна из причин в том, что большинство заданий МинИнформполитики (70%) и МинИнфраструктуры (55%) должны быть выполнены к концу  года (см. Рис. 3). Для МЭРТ это объяснение не подходит — по подсчетам VoxUkraine, им осталось выполнить сравнительно меньше — около 40% заданий. Дело в том, что сайт КМУ говорит о 234 заданий на год, в то время как количество заданий, которые рассматривали VoxUkraine — 128. Разницу составляют задания без четкого срока выполнения (т.к. на протяжении 2015 года) без четкого критерия выполненности (т.к. “Сопровождение закона…”, “Актуализация потребностей в привлечении финансовой помощи..” и пр) больше напоминающие опрационную деятельность министерства. VoxUkraine не учитывали такие задания поскольку в других министерствах таких заданий несоизмеримо меньше  — что делает сравнение некорректным — и потому что по ним невозможно сказать, выполнены оны, или нет.

Лидерами выглядят Министерство юстиции, Министерство социальной политики, Министерство обороны, Министерство внутренних дел.

Рисунок 3. Распределение заданий Программы во времени

Анализируя отчеты министерств по выполнению Программы, можно сделать следующие выводы:

• Большинство министерств оказались не готовы к интенсивной деятельности по подготовке законопроектов. Задания не выполнены в основном потому, что проект закона/нормативно-правового акта “зависал” либо на стадии получения комментариев от коллег-министров, либо проходя экспертизу Министерства юстиции, либо (!) пока его переводили на английский, чтобы над разработкой могли начать работу иностранные эксперты.
• Цели и сроки исполнения были поставлены нереалистично: вовремя, в среднем, выполнено около 30% заданий.
• Министерства работают недостаточно слаженно, чтобы выполнять все в срок. Задания, которые были возложены на несколько министерств одновременно, выполняются хуже.

Отметим также, что многие действительно существенные вещи министры сделали вне Программы. К примеру, действия, направленные на макроэкономическую стабилизацию, в основном, не являются частью Программы, так же, как и непосредственное воплощение в жизнь принятых законов. Внутренние изменения, которые проводят ЦОИВ для улучшения качества работы, привлечение инвестиций, удачные международные договоры – также не будут учтены в отчете.

Авторы:

Александр Жолудь (Член Редколлегии VoxUkraine, International Center of Policy Studies)
Тимофей Милованов (Член Редколлегии VoxUkraine,U.of Pittsburgh)
Татьяна Тищук (VoxUkraine, Институт экономики и прогнозирования НАН Украины)
Ярина Басистюк (MA, University of Pennsylvania)
Светлана Русакова (VoxUkraine)
Мария Панга  (MA Kyiv School of Economics)
Андрей Тимофеюк (независимый блогер, MA Kyiv School of Economics)
Виталия Яремко (MA Kyiv School of Economics)
Наталия Шаповал (VoxUkraine, Kyiv School of Economics)
Даниил Тавров (НТУУ «Киевский политехнический институт»)
Мария Репко (Центр Экономической Стратегии)
Антон Марчук (КНУ им. Тараса Шевченко)

^[i] План выполнения  «Программы деятельности Кабинета Министров Украины и Стратегии устойчивого развития «Украина-2020» в 2015 году» — документ, который объединяет в себе все стратегические документы страны — Коалиционное соглашение, Стратегию устойчивого развития 2020, Программу КМУ. Документ состоит из 368 заданий, каждое из которых относится к одному из 11 разделов (антикоррупционная политика, социальная политика, политика энергетической независимости и пр.). Все задания распадаются на более конкретные задачи, каждая из которых имеет дед-лайн (иногда конкретную дату, иногда — длительный промежуток времени) и ответственных исполнителей среди центральных органов исполнительной власти.

^[ii] VoxUkraine попросили министерства прислать наиболее поздние версии отчетов о состоянии выполнения Программы (актуальный отчет прислало только Министерство аграрной политики и продовольствия), а также собрали отчеты с сайтов министерств. В случаях, если такой информации не было, использовался изначальный План из общей Программы КМУ и информация с сайта министерства и сайта КМУ с самооценкой работы.

 ^[iii] Члены рабочей группы учитывали также, насколько описание результата соответствовало поставленной задаче, что заставило в ряде случаев аннулировать завершенность задания, или вообще не учитывать в анализе. Размытые задания, сформулированные как процесс (к примеру «сопровождение проекта закона»), а не как действие, предполагающие конкретный  результат, не учитывались как задания, кроме исключительных случаев, когда контекст ситуации предполагал действительно существенную работу.

^[iv] Большинство заданий Программы звучат как «разработать проект закона/нормативно-правового акта и подать на рассмотрение КМУ». До подачи на рассмотрение КМУ проект документа проходит такие стадии как получение комментариев от заинтересованных ЦОИВ (администрирование процесса проводит Секретариат) и экспертиза МинЮста. То, какие проекты выносятся на обсуждение КМУ, в большой степени зависит от Главы КМУ

^[v] Оценка выполненности своих же заданий КМУ обычно не совпадает с полученной VoxUkraine. Причины в следующем:

1) задания на сайте (и их количество) обычно не совпадает с количеством заданий, по которым отчитывается министерство на своем сайте;

2) на сайте КМУ «выполненными» могут быть названы задания, которые выполнены только частично. К примеру, задание звучало как «разработать законопроект и подать КМУ», и в рамках его выполнения законопроект был разработан, но не подан КМУ. VoxUkraine не учитывали такое задание как выполненное, но само министерство и сайт КМУ могли отнести его к выполненным.;

3) сайт КМУ для общего показателя выполнения считал задания, выполненные вообще, а не до дед-лайна;

4) некоторые задания были поручены нескольким министерствам и агентствам одновременно. В таких случаях VoxUkraine ориентировались на данные самих министерств и на то, осмыслено ли такое задание. Сайт Кабмина, вероятно, учитывал задание только по главному исполнителю.