Участь у внутрішньому ринку як етап процесу вступу України до ЄС. Вільне пересування осіб

Повна інтеграція України до Єдиного ринку ЄС буде взаємовигідною. Однак її реалізація буде викликом, як ми показуємо на прикладі вільного пересування осіб. Ми демонструємо, що (1) війна та надання тимчасового захисту українцям у країнах ЄС змусили обидві сторони з обережністю ставитися до швидкого прогресу у цій сфері; (2) Україна має запровадити значні законодавчі зміни для досягнення прогресу у питанні свободи пересування осіб. Приклад вільного пересування є показовим щодо політичних дилем та правових викликів, які Україні потрібно подолати, щоб стати повноправною країною-учасницею Єдиного ринку ЄС.

Поступовий чи поетапний вступ

Україна стала першою країною в історії, яка отримала статус кандидата на вступ до ЄС та розпочала переговори про вступ до блоку під час повномасштабної війни. Хоча війна «змінила підхід ЄС до оцінки витрат і вигод від прийняття нових держав», ЄС та його держави-члени виявляють надзвичайну обережність у питанні прийняття України як нового члена. Передусім це пов’язано з безпековими ризиками, зумовленими дедалі більш агресивною росією, а також викликом внутрішньої реформи ЄС у контексті нового розширення та, ймовірно, проблемою корупції в Україні. Щоб знайти баланс між цими занепокоєннями та геополітичним імперативом розширення, Єврокомісія та аналітичні центри у Брюсселі дедалі частіше обговорюють альтернативні концепції майбутнього розширення загалом і вступу України до ЄС зокрема, як-от поступове чи поетапне приєднання.

Акцент на поступовому вступі є помітним в останньому Повідомленні Єврокомісії щодо політики розширення ЄС, де зазначено, що «партнери з розширення мають приєднуватися до ЄС через поступову інтеграцію, що, своєю чергою, сприятиме прискоренню процесу розширення». Також стверджується, що «поступова інтеграція допоможе у технічній підготовці до членства в ЄС, прискорить гармонізацію із законодавством ЄС (acquis) та полегшить процес вступу».

Однак проблема ідеї поступового вступу – це брак чіткої структури процесу приєднання. Відсутність чітких етапів та строків зменшує відчуття терміновості, що дає політикам ЄС та держав-членів нескінченні можливості для затягування реформ, пов’язаних із розширенням, та висування політизованих вимог до країн-кандидатів. Це також породжує ризик розчарування у ЄС та потенційного зростання євроскептицизму в країнах-партнерах. Модель поетапного вступу прагне вирішити ці виклики, визначаючи чіткі етапи процесу приєднання з прив’язкою до них конкретних завдань та строків виконання. У цьому контексті участь у Єдиному ринку все частіше розглядається Єврокомісією та політичними аналітиками як можливий етап процесу приєднання – як для країн Західних Балкан, так і для України та Молдови. Повноправна участь у Єдиному ринку залишає простір і час для політичних реформ та водночас являє собою чітку й реалістичну мету, на якій можуть зосередитися ЄС та країни-партнери.

Інтеграція України до Єдиного ринку та свобода пересування осіб

Єдиний ринок є центральним елементом усього європейського проєкту. Він забезпечує пересування «товарів, послуг, капіталу і людей без обмежень у межах ЄС». Виконання Угоди про асоціацію між ЄС та Україною, включно з Поглибленою та всеохоплюючою зоною вільної торгівлі (DCFTA), дозволило Україні гармонізувати своє законодавство з acquis у багатьох сферах, необхідних для забезпечення безперебійної торгівлі товарами та послугами, як-от сприяння торгівлі, державні закупівлі, статистика та обмін інформацією. Законодавче наближення також сприяло свободі руху капіталу, причому наступною віхою має стати приєднання України до єдиної зони платежів у євро – SEPA.

Вільне пересування осіб означає, що громадяни ЄС, Швейцарії та країн Європейської економічної зони (ЄЕЗ) (Ісландії, Ліхтенштейну та Норвегії) можуть вільно пересуватися та проживати у країнах ЄС/ЄЕЗ та Швейцарії. Вони повинні мати рівні права (тобто доступ до ринку праці, освіти та соціального захисту) в усіх відповідних країнах, причому їх можуть супроводжувати члени їхніх сімей.

На відміну від інших трьох свобод, Угода про асоціацію між ЄС та Україною не передбачає правової основи для свободи пересування осіб між ЄС та Україною. Це пояснюється традиційно чутливим характером цієї теми для «старих» держав-членів ЄС через побоювання, що «новачки» можуть зайняти робочі місця на їхніх ринках праці. У контексті розширення це питання зазвичай вирішується шляхом запровадження перехідних періодів, які тимчасово обмежують свободу пересування громадян нових держав-членів (наприклад, так було під час «великого» розширення ЄС 2004 року).

Оскільки Угоду про асоціацію між ЄС та Україною було ухвалено без урахування перспективи вступу України до ЄС, домовленість про безвізовий режим, а не кроки щодо вільного пересування, стала на той час очевидним рішенням. Однак перспективи вступу та воєнні виклики змушують ЄС та Україну шукати нові рішення у цій сфері, до яких обидві сторони підходять із надзвичайною обережністю.

Війна, тимчасовий захист та вільне пересування осіб

Ключовим питанням, яке мають узгодити Європейська комісія та уряд України, є визначення майбутнього статусу нинішніх українських отримувачів тимчасового захисту (ТЗ) та готовність до використання досвіду ТЗ як кроку у бік свободи пересування осіб. Наразі в ЄС мешкає понад 4 мільйони українців зі статусом ТЗ, що забезпечує їм право на проживання, роботу, освіту та соціальні послуги. У червні 2024 року Рада ЄС продовжила дію ТЗ для українських громадян до березня 2026 року.

З погляду ЄС досвід надання тимчасового захисту для українців оцінюється як «загалом успішний». Для деяких країн бенефіціари ТЗ навіть стали серйозною рушійною силою для економіки. Наприклад, внесок українців, які знайшли притулок у Польщі, до її економіки у 2023 році оцінюється в 0.7-1.1 % ВВП. Тож аналітики активно обговорюють різні варіанти для бенефіціарів ТЗ після завершення його дії, у тому числі можливість отримання довгострокового статусу резидента або «дозволів для відбудови» на період, необхідний для відбудови України (можливо, до десяти років). Ще однією пропозицією є запровадження «передвступних дозволів» для колишніх бенефіціарів ТЗ, що сприяло б їхньому вільному пересуванню «як у межах ЄС, так і між ЄС та Україною», доступу до соціально-економічних прав та, наскільки можливо, участі у відбудові України. Однак ЄС та держави-члени, ймовірно, підходитимуть до такого пілотного проєкту з обережністю з кількох причин:

• «Передвступні дозволи» створять нерівні можливості для громадян України та ЄС, адже колишні бенефіціари ТЗ де-факто отримають свободу пересування, тоді як інші громадяни України та ЄС її не матимуть.
• Для позиціонування як пілотний проєкт свободи пересування осіб «передвступні дозволи» мають бути спільною ініціативою ЄС та України, вбудованою у процес вступу, включно з можливістю охоплення всіх громадян України та ЄС у майбутньому.

Під час розгляду ідеї започаткування «передвступних дозволів» як пілотного проєкту та загалом руху вперед у питанні свободи пересування осіб, український уряд стикається з такою дилемою:

З одного боку:

• Негативні демографічні наслідки війни змушують уряд акцентувати увагу на поверненні та реінтеграції колишніх бенефіціарів ТЗ.
• Уряд також прагне запобігти новій хвилі еміграції українців після завершення воєнного стану.

З іншого боку:

• Уряд прагне прогресу на шляху до вступу в ЄС.
• У довгостроковій перспективі режим вільного пересування осіб може сприяти як реінтеграції українців, які наразі проживають у ЄС, так і залученню робочої сили з країн ЄС.

На цьому тлі Україна сьогодні здається більш зацікавленою у тривалих перехідних періодах у питанні вільного пересування осіб, ніж ЄС та його держави-члени. Тож малоймовірно, що сторони зможуть домовитися про спільну ініціативу із започаткування пілотного проєкту щодо свободи пересування осіб на основі досвіду ТЗ у рамках переговорів про вступ. Більш імовірним є сценарій, за якого після завершення воєнного стану ЄС та Україна домовляться про «поступовий вихід» з режиму ТЗ, не пов’язуючи цей процес із інтеграцією України до Єдиного ринку чи питанням вільного пересування осіб.

«Домашнє завдання» України щодо свободи пересування осіб

Додатковою перепоною на шляху створення будь-яких пілотних проєктів у сфері свободи пересування осіб є кілька ключових напрямів, де законодавство України наразі не відповідає acquis communautaire ЄС.

По-перше, Україна має привести своє законодавство у відповідність до acquis ЄС у частині доступу до ринку праці. Наразі громадяни ЄС/ЄЕЗ/Швейцарії повинні проходити ті самі (доволі громіздкі) процедури для отримання дозволу на роботу та на проживання на підставі працевлаштування. Відсутність спеціального законодавства щодо працевлаштування громадян ЄС/ЄЕЗ/Швейцарії становить виклик як для переговорів про вільне пересування осіб, так і для залучення цих осіб до процесу відбудови та відновлення України.

По-друге, Україна ще не приєдналася до Європейської мережі служб зайнятості (EURES), яка сприяє вільному пересуванню працівників між країнами ЄС, ЄЕЗ та Швейцарією. У жовтні 2024 року Кабінет Міністрів України затвердив план заходів для підготовки до приєднання до цієї мережі. Більшість заходів плану спрямовані на вивчення досвіду участі держав-членів ЄС у мережі та заплановані на 2024–2025 роки. Однак для трьох із дев’яти запланованих заходів не визначено орієнтовних термінів завершення, а саме: (i) вивчення ролі посередників на ринках праці держав-членів та їхньої ефективності порівняно з державними службами зайнятості; (ii) гармонізація національних класифікаторів професій із європейськими та міжнародними стандартами; (iii) підготовка підсумкового звіту та його подання до Кабінету Міністрів. Отже, поки що складно оцінити, коли Україна зможе приєднатися до EURES.

По-третє, Україна не має угод про координацію соціального забезпечення з дев’ятнадцятьма державами-членами ЄС. Крім того, впровадження Європейської медичної страхової картки в Україні ускладнюється відсутністю національної медичної страхової картки. Це особливо стосується забезпечення (та фінансування) медичних послуг для українців, які мешкають і працюють у країнах ЄС.

Питання вільного пересування осіб розкриває складність політичних дилем і правових викликів, із якими стикається Україна на шляху до інтеграції до Єдиного ринку як етапу в процесі вступу до ЄС. Оскільки питання свободи пересування осіб не охоплюється Угодою про асоціацію між ЄС та Україною, сторони наразі мають докласти більше зусиль для розробки плану інтеграції України до Єдиного ринку в цій царині. Хоча режим ТЗ міг би слугувати корисною основою для пілотних проєктів на кшталт «відбудовних» або «передвступних» дозволів для українців у ЄС, правові питання та акцент українського уряду на реінтеграції українців, які перебувають за кордоном, роблять реалізацію такого проєкту малоймовірною.