Невідшкодування ПДВ експортерам сої або Про економічні наслідки «Соєвих правок»

Наприкінці 2017 року [1] були прийняті зміни до Податкового кодексу України, згідно з якими експортери сої та ріпаку звільнялись від сплати ПДВ. Експортери соєвих бобів (товарна позиція 1201) звільнялись від сплати ПДВ на період з 1.09.2018 року до 31.12.2021; експортери ріпаку (товарна позиція 1205) – на період з 1.01.2020 року до 31.12.2021 року. 

У травні 2018 року [2] було скасовано звільнення від сплати ПДВ для підприємств – виробників соєвих бобів та ріпаку. Задекларована мета так званих соєвих правок – збільшення переробки сої та ріпаку українськими заводами.

Проблема політики

При експорті для більшості товарів діє нульова ставка ПДВ. Це дозволяє уникнути подвійного оподаткування, адже у більшості країн ПДВ платиться при імпорті. При цьому експортер сплачує 0% ПДВ і отримує відшкодування ПДВ, яке він заплатив при купівлі товару у виробника.

Звільнення від сплати ПДВ для експортерів сої та ріпаку означає, що експортер не має сплачувати ПДВ, але одночасно він позбавляється можливості отримати відшкодування ПДВ, яке він сплатив за куплені ним сою та ріпак. Таким чином звільнення від сплати ПДВ фактично стає податком на експорт сої та ріпаку. 

Більш того, очікується, що збільшення переробки сої та ріпаку українськими заводами у результаті запровадження політики має генерувати більшу додану вартість всередині країни. Однак, чи генеруватиме Україна вищу додану вартість у разі експорту продуктів переробки сої, залежатиме від ефективності переробки. Неефективна переробка навпаки зменшує додану вартість.

Оскільки звільнення від ПДВ операцій з експорту ріпаку вступає в силу лише з наступного року, то на сьогодні можливо проаналізувати і дати економічну оцінку вже чинному звільненню від ПДВ експорту сої.  

Вплив політики на виробників сої

Безпосереднім наслідком невідшкодування ПДВ експортерам (або експортного податку) є зниження внутрішніх закупівельних цін на сою. Рисунок 1 красномовно свідчить про ціновий ефект експортного податку. Як бачимо, розрив між внутрішніми та експортними цінами суттєво збільшився починаючи з осені 2018 року – в середньому розрив збільшився з 29 до 55 дол. США/т., в той час як вартість доставки суттєво не змінилась (див. для порівняння розрив внутрішніх та експортних цін на кукурудзу на Рисунку 2). Це означає, що доходи/виручка виробників сої зменшилися в середньому на 26 дол. США/т [3]. Таким чином, враховуючи обсяг виробництва сої у 2018 році (4.5 млн т), недоотримані доходи сільгоспвиробників сої у сукупності склали 118 млн дол. США. Для порівняння, весь обсяг державної підтримки сільгоспвиробникам у 2019 році склав біля 6 млрд грн або 240 млн дол. США. 

Звичайно, не всі виробники зазнали вищенаведених втрат доходів, а лише ті, хто не міг експортувати свій продукт самостійно. Такими підприємствами є переважно малі та середні сільськогосподарські підприємства. Великі ж підприємства, як-от агрохолдинги, мають змогу безпосередньо займатися експортною діяльністю. Важко точно порахувати, який відсоток врожаю виробляється великими підприємствами, спроможними експортувати самостійно, але Рисунок 3 вказує на те, що таких підприємств переважна меншість. Ми припускаємо, що приблизно чверть врожаю сої виробляється виробниками-експортерами, віддак недоотримані доходи сільгоспвиробників сої у сукупності склали 88,5 млн дол. США. Більше того, великі сільгоспвиробники-експортери також отримали вигоду, оскільки могли купувати з дисконтом сою на внутрішньому ринку і реалізувати її на експорт. 

Водночас, крім виробників-експортерів, нижчі закупівельні ціни є вигідними для переробників сої. У 2018/19 маркетинговому році було перероблено близько 1 млн т сої проти 0,88 млн т попереднього маркетингового року. Це означає, що переробники отримали додаткову вигоду (дохід) за рахунок сільгоспвиробників у розмірі 26 млн дол. США. 

Вплив політики на Держбюджет в частині відшкодування ПДВ

Зміни до правил оподаткування ПДВ експортних операцій відносно сої також запроваджувались з метою зменшення зобов’язань уряду з відшкодування ПДВ експортерам. Закон, який вносив зміни та доповнення до Податкового кодексу, мав назву «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році». 

За неможливості відслідкувати зобов’язання з відшкодування ПДВ на сою за офіційними джерелами, ми розраховуємо обсяг щорічних зобов’язань з урахуванням обсягів експорту сої та продуктів її переробки, а також внутрішніх цін. Як бачимо на Рисунку 5, експорт продуктів переробки суттєво зріс з часу запровадження звільнення від ПДВ експорту сої, проте експорт продуктів переробки сої не звільнявся від ПДВ, що автоматично збільшує зобов’язання з відшкодування ПДВ. 

Беручи до уваги середні закупівельні ціни за маркетинговий рік (МР) на сою, показники експорту сої та продуктів її переробки (та вихід продуктів переробки сої), можна порахувати річні обсяги зобов’язань з відшкодування ПДВ. При цьому враховуються ПДВ зобов’язання не тільки з експорту сої, але і з експорту продуктів переробки сої, оскільки експорт продуктів переробки не звільнений від ПДВ. Як видно з Таблиці 1, обсяг оціночного номінального відшкодування ПДВ на сою та продукти його переробки в 2018/19 МР (175 млн дол. США) справді суттєво менше від 2017/18 МР (283 млн дол. США), і це за умови відшкодування ПДВ на 50% [4] всього експорту сої. 

Проте просте порівняння номінальних показників відшкодування ПДВ не враховує дві важливі речі – зміну внутрішньої ціни на сою та зміни виробництва. Зміна внутрішніх цін автоматично змінює суму ПДВ до відшкодування навіть за незмінних обсягів експорту. Зміна виробництва є свого роду експортною базою, оскільки за збільшення виробництва весь надлишок виробництва переважно буде експортовано у вигляді сої або продуктів її переробки через доволі обмежений рівень внутрішнього споживання сої та продуктів її переробки в Україні. Тому для правильного порівняння сум ПДВ до відшкодування потрібно враховувати і динаміку цін, і динаміку виробництва. А враховуючи індекс цін та виробництва, сума ПДВ до відшкодування в 2018/19 МР (175 млн дол. США) тільки фактично на 2 млн дол. США менше від показників 2017/18 МР. Якщо ж додатково врахувати ефект на внутрішню ціну від невідшкодування ПДВ (тобто врахувати індекс експортних цін на сою, а не внутрішніх), то неважко порахувати, що сума ПДВ до відшкодування в 2018/19 МР буде менше від 2017/18 МР на 18 млн дол. США.

Cумнівний вплив на збільшення доданої вартості

Як зазначалося вище, задекларована мета соєвих правок – збільшення переробки сої та ріпаку українськими виробниками, тобто всередині країни. У результаті має збільшується додана вартість, яка генерується всередині країни. Аналізована політика нагадує практику із встановленням експортного мита на насіння соняшника. До 1999 року майже половина (в середньому до 1 млн т) насіння соняшнику експортувалась, а із запровадженням 23% експортного мита в 1999 році експорт насіння соняшнику став економічно невигідним, тому практично все насіння йшло на внутрішню переробку [6]. Переробні потужності олійно-екстракційних заводів за останні 16 років збільшились більш ніж у 5 разів, і зараз вони становлять близько 22 млн т олійних. Експорт соняшникової олії продовжує зростати, і на сьогодні Україна посідає перше місце серед експортерів соняшникової олії у світі. Проте навіть поверхневі розрахунки ставлять під сумнів вірогідність того, що переробка соняшника дійсно генерує додаткову вартість всередині країни, – радше навпаки. 

Для того щоб зрозуміти чи справді переробка сої генерує додану вартість для країни (або за яких умов генеруватиметься додана вартість), проведемо аналогічні розрахунки. На прикладі середніх експортних цін у 2018/19 маркетинговому році та виходу олії та шроту з 1 тонни сої можна побачити, за яких умов переробка генеруватиме додану вартість в країні (відповідно і фонд заробітної плати та податки), а не зменшувати її порівняно з експортом сировини, тобто чи довший ланцюжок генеруватиме більше доданої вартості від коротшого.  

Розрахунки Таблиці 2 свідчать про те, що експортна виручка від реалізації 1 тонни сої в середньому на 55 дол. США/т. менша від реалізації продуктів переробки цієї тонни (олії та шроту). Здавалось б, все очевидно, і виручка від експорту продуктів переробки є вищою. Однак чи генеруватиме Україна вищу додану вартість у разі експорту продуктів переробки сої, залежатиме від ефективності переробки. Згідно з доступними даними, вартість переробки варіюється в інтервалі 30-60 дол США/т. Отже, тільки за умови собівартості переробки нижче 55 дол. США/т. переробка сої створюватиме більше доданої вартості. При собівартості переробки вище 55 дол. США/т неефективна переробка навпаки зменшує додану вартість. Штучне зменшення закупівельної ціни на сою на 26 дол.США/т через невідшкодування ПДВ дає можливість неефективним виробникам (тим, у яких вартість переробки більше 55 дол. США/т) продовжувати працювати, а більш ефективним виробникам отримувати додаткову вигоду. Проте важливо пам’ятати, що це відбувається за рахунок менших доходів сільгоспвиробників, отже це зовсім не генерує більше доданої вартості в АПК. Таким чином, зважаючи на наведені цифри, генерування додаткової доданої вартості за рахунок звільнення від ПДВ на сою – дуже спірне питання.  

Аргументи з економічної літератури 

Невідшкодування ПДВ експортерам сої означає стимулювання переробки сої всередині країни. В економічній літературі можна знайти так званий «infant industry argument» на користь такої політики. Іншими словами, держава обирає «галузь-немовля», яка на її думку має потенціал до зростання, і підтримує її певними заходами на початковому етапі, допоки вона «стане на ноги». Це виглядає добре на перший погляд. Але практика запровадження такої політики у світі свідчить про те, що витрати, пов’язані із такою політикою часто перевищують вигоди. Політика просування чи стимулювання розвитку нових галузей виробництва може бути виправдана у разі існування «провалів ринку», недобросовісної конкуренції з боку закордонних урядів або цілей не пов’язаних з економічним зростанням, наприклад, продуктової безпеки або необхідності створення (навіть збиткових) робочих місць. Жодна з цих можливих причин, однак, не виправдовує застосування такої політики стимулювання переробки сої в Україні, яка розвивалась і до запровадження невідшкодування ПДВ (Рисунок 6 в Додатках). 

Проте, навіть якщо не погоджуватися з твердженням про задовільні темпи розвитку переробки сої, існує два вагомих аргументи проти подібної політики. По-перше, зазвичай держава не може ідентифікувати потенційно успішні галузі виробництва через брак глибоких знань ринків і технологічних процесів, на відміну від бізнесу. По-друге, практика визначення урядом галузей для державної підтримки несе високий ризик корупції та отримання ренти, які у свою чергу створюють значну деформацію політик, а також призводять до неефективності ринків. Можна знайти достатньо інформації про те, що саме це і відбулося у випадку з «соєвими правками».

Новий підхід до промислової політики стимулювання розвитку та підтримки нових галузей економіки не потребує обрання державою галузей-«переможців». Натомість уряди повинні працювати із бізнес-групами, промисловими лобістами, а також неурядовими організаціями шляхом їх активного залучення в обговорення й збір відгуків, створення державно-приватних проектів й проведення інтенсивної оцінки політики. Цей процес ґрунтується на спробах і помилках, де невдача за рівнем інформативності прирівнюється до успіху, а політика підлягає постійному перегляду, з наданням особливої уваги виявленню відповідних обмежень і можливостей. Краще створити середовище, в якому компанії будь-якої сфери економічної діяльності можуть розвиватись, і ринки будуть винагороджувати успішних й карати неуспішних без участі уряду.

Висновок

З вересня 2018 року операції з експорту сої були звільнені від сплати ПДВ («соєві правки»), що унеможливлює отримання відшкодування ПДВ при експорті сої. Проте якщо експортери є одночасно виробниками сільськогосподарської продукції, вони можуть отримати відшкодування ПДВ. Попереднє експрес-дослідження дає можливість зробити такі висновки.

1. Сумнівні формальні причини запровадження політики. Однією з формальних причин «соєвих правок» було стимулювання внутрішньої переробки сої за прикладом виробництва соняшникової олії (через запровадження експортного мита на соняшник). Проте:
   • по-перше, статистичні дані свідчать про те, що переробка сої і так доволі стабільно та систематично розвивалась в Україні без втручання уряду. Тому додаткове стимулювання переробки видається необгрунтованим.  
   • по-друге, у випадку із соняшниковим насінням (як прикладом для наслідування) навіть поверхневі розрахунки ставлять під сумнів вірогідність того, що переробка соняшника дійсно генерує додаткову вартість всередині країни.
   • по-третє, стимулювання переробки в такий спосіб є класичним прикладом підтримки «галузі-немовляти», яка, за задумом чиновників, може перерости в успішну галузь. Проте світова практика запровадження такої політики свідчить про її контрпродуктивність, оскільки витрати, пов’язані з такою політикою, зазвичай перевищують вигоду.
2. Втрати сільгоспвиробників. Оскільки переважна частка сої виробляється малими та середніми сільгоспвиробниками (більше 75%), які не мають змоги безпосередньо експортувати власний продукт, то таке регулювання призвело до зниження закупівельної ціни на сою в середньому на 26 дол. США/т відносно експортної ціни. За припущення, що сільгоспвиробники-експортери виробили чверть врожаю сої, недоотримані доходи сільгоспвиробників сої (переважно малих та середніх) у сукупності досягли 88,5 млн дол. США. 
3. Вигоди переробників сої. Переробники сої отримали додаткову вигоду (дохід) від заниження внутрішньої ціни на сою за рахунок сільгоспвиробників у розмірі 26 млн дол. США. 
4. Бюджет/Уряд виграв від зменшення обсягу відшкодування ПДВ, але несуттєво. Одним із наслідків «соєвих правок» є не тільки збільшення переробки сої в Україні, але і збільшення експорту продуктів переробки сої з України. Таким чином соя в будь-якому випадку експортується, проте в переробленому вигляді (олія та шрот), і в цьому випадку відбувається відшкодування ПДВ. Враховуючи такий зсув експорту з сої до продуктів її переробки та враховуючи зміну цін та виробництва сої (як бази формування експорту), сума ПДВ до відшкодування в 2018/19 МР (175 млн дол. США) тільки фактично на 2-18 млн дол. США (в порівнюваних цінах та виробничій базі) менше від 2017/18 МР. 
5. Негативний сукупний ефект на економічний добробут країни. Таким чином, очевидним є негативний сукупний вплив цієї політика на економіку України в цілому, який оцінюється на рівні 44,5-60,5 млн дол. США на рік. 
6. Існують ефективніші політики стимулювання. Новий підхід до промислової політики стимулювання розвитку та підтримки нових галузей економіки не потребує обрання державою галузей-«переможців». Натомість ефективнішим є створення середовища, в якому компанії будь-якої сфери промисловості можуть розвиватись, а ринки будуть винагороджувати успішних й карати неуспішних гравців без участі уряду. 

Додаток 1

Джерело: власна презентація на основі даних USDA. 

Додаток 2. Технічний аналіз цін на сою

Про зростання різниці між цінами EXW за нявності і відсутності правок в середньому до 29 дол. США на тону свідчить і економетричний аналіз цін на сою. Для розрахунку була використана Баєсівська структурна модель часових рядів імплементована в мові R на основі праці Brodersen et al. (2015) [7]. Дана модель дозволяє розрахувати очікувану ціну, яка існувала б без «соєвих правок», базуючись на інших пов’язаних екзогенних змінних, проте на які прямо не вплинули законодавчі зміни. Такі екзогенні змінні – це внутрішні ціни EXW на ріпак, соняшник, FOB соя, CBOT сої зі США. 

На Рисунку 7 відображено різницю між фактичною та змодельованою ціною EXW на сою в Україні в дол. США. Ціни використані в розрахунках без урахування ПДВ.

В період після «соєвих правок» з 1 вересня 2018 року середня ціна EXW в Україні на сою склала 287 дол. США. В разі відсутності штучного викривлення ринку, середня ціна EXW в Україні на сою була б на рівні 316 дол. США на тону. Довірчий інтервал на рівні 95% для модельованої ціни в разі відсутності законодавчих цін складає 304 і 327 дол. США за тонну. Різниця між фактичною EXW ціною сої на ринку і результатом моделі дає середню негативну різницю в 29 дол. США і довірчим інтервалом на рівні 95% від -17 до -40 дол. США. 

Примітки