Прогноз – не факт. Що заважає виконанню державного бюджету

«Ідеальний бюджет – це не той, який суттєво перевиконано, а той, який виконано на 100%», – сказала міністр фінансів Оксана Маркарова на звітній конференції щодо бюджету-2018.

З огляду на цю логіку бюджет-2018 року – не ідеальний. За доходами він виконаний на 98%, за видатками – на 95,3%. Однак це точно не найгірший показник. Навіть більше – за останні 12 років саме для бюджету 2018 року фактичні й планові показники виявилися найближчими одні до одних.

VoxUkraine зібрав дані про виконання державних бюджетів з 2007 по 2018 роки і з’ясував, як і чому з року в рік (не) виконувалися кошториси країни.

Як ми рахували

Об’єктом нашого аналізу стали дані про планові та фактичні показники доходів державних бюджетів загалом та від п’яти основних податків зокрема. Мова про доходи від ренти за використання природних ресурсів, ПДВ, податку на прибуток, мита та акцизів. (Рис.1)

Точність прогнозування ми оцінювали за двома типами відхилень.

Відхилення загальної суми доходів – це загальне відхилення усіх запланованих доходів від усіх фактичних у відсотках. Воно дає розуміння про те, наскільки справдився загальний прогноз, без розкриття причин, чому так сталося. Цей показник ми використали при порівнянні України з іншими країнами.

Загальне відхилення прогнозу доходів не показує повною мірою якість прогнозування. Адже таке відхилення може бути навіть нульовим, але це не означає, що доходи були правильно спрогнозовані. Недобір одних податків можуть перекрити вищі надходження від інших. Це означатиме, що відхилення у прогнозах таки відбулися, але на загальну суму надходжень це не вплинуло.

Середньозважене відхилення дозволяє побачити, що відбувалося «всередині» бюджету. При оцінці точності українських бюджетів ми користувались саме цим показником.

Справа в тому, що чим менший запланований дохід, тим більшими будуть будь-які невеликі відхилення фактичних показників відносно запланованих (менша ймовірність спрогнозувати правильно, більший вплив різних подій на результат). Наприклад, рента, яка на 2013 рік була запланована в розмірі 2,4 млрд грн, в результаті виявилася на 3,3 млрд грн більшою, а це 138% відхилення від прогнозу. Тоді як відхилення по ПДВ склало 24 млрд грн, але водночас 15,5% (план – 154 млрд грн, факт – 130 млрд грн).

Зважування відбувалося за часткою даної категорії доходу у сумі п’яти основних джерел доходів.

Найбільш та найменш точні бюджети

Кожен прогноз будується на даних про нинішній стан, на припущеннях про майбутнє й на припущеннях про те, як економічні гравці реагуватимуть на це майбутнє.

Дослідження VoxUkraine дозволяє зробити нестандартний висновок – якщо строго дотримуватися закону, то точного бюджету отримати не вдається, оскільки прогнози бюджетних надходжень будуються на макропрогнозах, складених навесні попереднього року. Найточнішим виявився бюджет, який ухвалювався з певним відхиленням від стандартного процесу прийняття бюджету.

Найбільш точний бюджет (тобто такий, у якому фактичні показники виявилися найближчими до планових) – бюджет на 2018 рік. Середньозважене відхилення 5%. Міністр фінансів, який готував бюджет, – Олександр Данилюк.

Найважливіша відмінність бюджету на 2018 рік від інших бюджетів – скоригований макропрогноз. В грудні 2017 під час доопрацювання проекту державного бюджету на 2018 рік до другого читання уряд уточнив показники номінального ВВП та інфляції.

З одного боку це означає, що уряд створив певну бюджетну «аномалію», нехарактерну для інших бюджетних процесів. Попередні бюджети й бюджет 2019 року розраховувалися на макропоказниках, затверджених ще навесні, як того вимагає бюджетне законодавство. З іншого боку – це позитивно вплинуло на якість прогнозу доходів у 2018 році: він виявився точнішим. 

Протягом року бюджет коригувався чотири рази, однак, як писав VoxUkraine, все одно знайшлися причини, які не дозволили виконати його на 100%.

Статус найменш точних розділили між собою бюджети на 2009 та 2010 роки (Рис. 2). Середньозважене відхилення у кожного з них по 17%.

Бюджет на 2009 рік готував міністр фінансів Віктор Пинзеник. Це був бюджет, на виконанні якого з повною силою позначилась фінансово-економічна криза. Замість очікуваного економічного зростання на 0,4% реальний ВВП за підсумками 2009 року скоротився на 15,1%. Протягом року бюджет коригувався 11 разів, однак навіть з урахуванням змін, план за доходами все одно був недовиконаний на 45,6 млрд грн або 17,8%.

Бюджет на 2010 рік готував Федір Ярошенко. Цей бюджет – теж по-своєму незвичайний. Як писав VoxUkraine, він був внесений до парламенту з порушенням усіх можливих термінів подання – у квітні 2010 року. Попри те, що економіка у 2010 році зростала швидше, аніж прогнозувалося, не вдалося подолати спад у будівництві. Бізнес ще не оговтався після кризи – на економічно активних підприємствах існувала заборгованість із виплати зарплати. Це позначилося на податкових надходженнях бюджету.

Як у них

Для того, щоб зрозуміти, наскільки точно український уряд уміє прогнозувати, варто поглянути на те, що відбувається із прогнозами в інших країнах. А там точність також різниться і залежить від різних факторів.

The Economist слідкував за прогнозами росту ВВП в 15 багатих країнах протягом 20 років і очікувано виявив, що прогнози, зроблені на рік вперед, дуже неточні.

Аналізуючи достовірність прогнозів, дослідники виявили, що уряди, як правило, надто оптимістичні.

Це не дивно, адже заявляючи про свій прогноз, уряд створює у бізнесу та населення певні очікування щодо стану країни. Також The Economist виявив, що прогнозисти набагато краще прогнозують роки зростання і майже ніколи не передбачають кризу чи спад економіки.

Приклад – прогноз росту економіки США.

Прогнози росту ВВП, які робляться в США останні 18 років у вересні, завжди коливаються навколо одного й того ж числа – 2,5% – і переважно справджуються з невеликою похибкою.

Прогноз на 2009 рік, що виявився потім роком значного падіння економіки США, також був позитивним. Лише в січні 2009 року під впливом фінансово-економічної кризи Бюджетне управління Конгресу США змінило прогноз з 1,1% на -2,2%.

У цьому плані Україна не відрізняється від інших країн.

Ми порівняли прогнозування ВВП та доходів бюджету України з кількома сусідніми країнами в 2007-2018 роках.

При цьому ми розділили прогнози для років, що виявилися кризовими (в ці роки знижувався ВВП), та років, у які спостерігався приріст ВВП. Для України кризовими роками були 2009, 2014, 2015, в Угорщини такими роками були 2009 та 2012, у Словаччини тільки 2009 (табл. 1). 

Реальний ріст ВВП в Україні в середньому відхилявся на 3,5 відсоткових пункти від того прогнозу, за яким будується та приймається Державний бюджет.

У роки спаду, які важче прогнозувати, відхилення в середньому були майже вдвічі більшими. Наприклад, у 2009 році бюджет будувався за прогнозом зростання економіки на 0,4%, а за результатами року виявилося, що економіка скоротилася на 15,1%. Звичайно, протягом року із оновленням прогнозу бюджет коригувався.

У роки зростання економіки відхилення від прогнозу набагато менші – в середньому 1,9 в.п.

У випадку з доходами бюджету ми бачимо, що в Україні відхилення у роки спаду більші, ніж у роки зростання, тоді як в інших країнах – навпаки (Табл. 2). Це частково пояснюється тим, що обидва кризові періоди в Україні були пов’язані з високою інфляцією та стрибками курсу, що впливало на різке збільшення доходів бюджету у гривневому вираженні. В інших порівнюваних країнах такої великої інфляції не було. 

Чому прогнози не справджуються?

Бюджетний прогноз за доходами може не справджуватися з таких причин:

1. Застарілий макропрогноз. Бюджетне прогнозування доходів тісно пов’язане з прогнозними макропоказниками, які, як написано у Бюджетному кодексі, повинні бути «реалістичними». В українських реаліях саме до реалістичності макропоказників на момент прийняття бюджету є питання. Справа в тому, що макропоказники, які лягають в основу проекту кошторису, затверджуються навесні, тоді як сам бюджет приймається в грудні року, що передує плановому. Тобто часовий розрив між затвердженням макропрогнозу і прийняттям бюджету досягає 7-8 місяців. За цей час економічні реалії можуть змінитися, й на момент прийняття бюджету макропрогноз може виявитися застарілим.
2. Надзвичайні ситуації. Протягом року трапляється неочікувана подія (криза, гібридна війна), наслідки якої спрогнозувати неможливо. Інша причина – не трапляється очікуваної події.
3. Неочікуваний поведінковий ефект платників податків. Реакція бізнесу на зміни до законодавства, які мають забезпечити виконання бюджету, може не відповідати очікуванням уряду. Наприклад, підвищуючи акцизи уряд робить ставку на те, що надходження від них збільшаться. Однак це далеко не завжди відбувається в запланованих масштабах – через підвищене податкове навантаження бізнес іде в тінь, формує наперед складські запаси поки діють нижчі податки. Інший приклад – ситуація з розмитненням «євроблях». Замість очікуваного 1 млрд грн від легалізації машин з єврономерами уряд цього року зібрав понад 12 млрд грн. Це позначиться на виконанні бюджету-2019.

Що робити?

Покращити ситуацію з виконанням бюджетних прогнозів і зменшити розрив між фактом і планом можна за рахунок таких дій.

По-перше, внести зміни до Бюджетного кодексу, дозволивши оновлювати макропрогноз під час затвердження бюджету, між першим і другим читанням, наприклад. Перший крок у цьому напрямку парламент уже зробив, коли прийняв закон про впровадження середньострокового бюджетного планування і зсунув терміни схвалення бюджетної декларації з 1 квітня на 1 червня.

По-друге, проводити послідовну податкову політику. Розуміння термінів зміни податкових ставок мінімізує перехід бізнесу в тінь.

По-третє, втримуватись від ризикованих доходів. Як показує дослідження VoxUkraine, при доопрацюванні бюджету до другого читання депутати часто збільшують видатки і нашвидкуруч шукають під це збільшення компенсатори в дохідній частині. Один із прикладів – збільшення суми очікуваного прибутку від Нацбанку без узгодження з ним. Оскільки НБУ перераховує кошти в бюджет за результатами аудиту, збільшення прогнозного доходу без належних фінансово-економічних підстав та розрахунків обертається невиконанням цього показника за фактом.