Український Парадокс: Сильне Громадянське Суспільство – Слабкий Вплив На Владу. Як Змінити Ситуацію

Коли держава демонструє низьку спроможність до змін, надія покладається на громадянське суспільство та соціальний капітал. Не зважаючи на бум громадських ініціатив впродовж останніх років, реальний вплив громадськості на прийняття рішень залишається обмеженим. Змінити ситуацію допоможе залучення успішних стратегій формування соціального капіталу в європейських країнах, що базуються на ідеї «Партисипаторного громадянства» та включення громадянського суспільства у систему державного управління.

Декілька років тому я стала свідком, як громадянин Німеччини будував свої відносини з місцевими державними службами та органами влади у Львові. Він з сім’єю планував прожити в Україні біля двох років згідно робочого контракту. Як і решту сусідів, його не влаштовували ями на дорозі біля будинку, жахливий стан найближчого дитячого майданчику та ряд інших побутових проблем, звичних для більшості українців. З перших днів він намагався знайти, хто є ініціативною групою будинку та що вони вже зробили. Надалі він почав самостійно писати листи-запити до всіх інстанцій та регулярно їх відвідувати, не зважаючи на недосконалість знання української та відсутність перекладача. Через певний час, цього громадянина Німеччини знали всі місцеві служби. Стара багатоповерхівка, у якій він тимчасово оселився, стала єдиною з навколишніх, де було зроблено ремонт парадних та прибудинкової території за рахунок місцевого бюджету. Через рік у будинку сформувалася група активістів, йшла підготовка до оформлення ОСББ (об’єднання співвласників багатоквартирного будинку).

Ця історія є прикладом того, що називають соціальним капіталом або ресурсом соціальних зв’язків та мереж. В залежності від того, на які соціальні мережі покладається людина, розрізняють зв’язуючий (bonding; від англ. – той, що «пов’язує») та об’єднуючий (bridging; від англ. – той, що «будує мости») соціальний капітал [1]. Зв’язуючий соціальний капітал – це ресурс відносин індивідів з близькими характеристиками (родинні чи дружні стосунки), а об’єднуючий соціальний капітал будується на основі відносин між різними соціальними групами (зв’язки у межах громадських організацій та спільнот, формальні зв’язки). Експат з Німеччини не мав потужного соціального капіталу в Україні у вимірі сімейних чи дружніх зв’язків, проте його довіра до державних інститутів та громадська активність дозволили йому швидко сформувати об’єднуючий соціальний капітал та вирішити проблему на користь всієї місцевої спільноти.

Вважається, що саме об’єднуючий соціальний капітал є тим ресурсом, що дозволяє забезпечити прозорість та підзвітність державних і недержавних інститутів, стимулює економічне зростання та полегшує виконання реформ. Ідеальні умови для накопичення такого капіталу – розвинуте громадянське суспільство: широка інфраструктура неурядових організацій, високий рівень громадської активності та довіри.

В Україні традиційно низька довіра до державних інститутів. Верховній Раді України довіряють 6% – приблизно стільки ж, скільки і російським ЗМІ (4%) [2]. Заявлені реформи впроваджуються надто повільно: за останній рік прийнятні темпи спостерігалися тільки у навесні 2015 р. [3]. Коли держава демонструє низьку спроможність до змін, надія покладається на громадянське суспільство як незалежного суб’єкта, що може бути важелем тиску на державні структури та бізнес, а також виконувати посередницьку роль для зміцнення соціального капіталу. Питання у тому, чи спроможне громадянське суспільство до цього в нашій країні?

Що відбувається з соціальним капіталом в Україні?

Організаційний потенціал українського громадянського суспільства є доволі потужним. Згідно індексу стійкості організацій громадського суспільства, який розраховується USAID, спостерігається покращення всіх аспектів розвитку громадянського суспільства в Україні – його інституційного потенціалу, диверсифікації джерел фінансування, фінансового управління, адвокаційних кампаній [4].

Загальний імідж організацій громадянського суспільства покращується через збільшення видимості і досягнень неформальних, самоорганізованих ініціатив і груп. Волонтери стали лідерами суспільної довіри (довіряють 67%, не довіряють – 23%) [5]. Чверть українців (25%) хотіли б, щоб їх інтереси представляли громадські організації; менше осіб бачать у такій ролі політичні партії (22%), профспілки (7%), бізнес (5%) чи представників ЗМІ (5%) [6]. Майже кожний п’ятий (19%) вважає, що влада повинна спиратися на рекомендації громадських організацій при розробці програми розвитку України [7]. Водночас, організаційний потенціал громадянського суспільства, його інфраструктура та сприйняття – важливі, проте недостатні умови для формування об’єднуючого соціального капіталу.

За даними моніторингу Інституту соціології НАН України питома частка населення, що є членами громадських організацій суттєво не змінюється: 14% у 2012 р. та 13% у 2014 р. [7]. Для порівняння у Європейському Союзі у середньому 44% мають членство у неурядових організаціях, а у країнах Скандинавії – біля 80% [8].

Соціальний капітал та контроль дій влади

Зважаючи, що членство населення у громадських організаціях є доволі обмеженим, важливо розуміти, якою є потенційна готовність населення до громадської участі та контролю дій влади, зокрема через неформалізовані структури та ініціативи. За даними моніторингу УІСД ім. О. Яременко / ЦСМ у 2015 р. 23% населення висловлюють готовність разом з іншими людьми контролювати діяльність місцевої влади, не отримуючі за це гроші; 14% готові без оплати брати участь у консультативній/експертній раді, яка буде допомагати місцевим органам влади; 13% готові організувати iнiцiативну групу з вирiшення гострих питань місцевого населення/громади. У цілому біля третини населення висловлюють готовність тим чи іншим способом брати участь у моніторингу дій влади [9].

Готовність брати участь у моніторингу та контролю дій влади на волонтерських засадах (у неформалізований спосіб чи у межах консультативних / експертних рад) є вищою серед мешканців сільської місцевості, представників Західних та Центрально-Північних областях, молоді, приватних підприємців, осіб з високим рівнем доходу.

Вагоме значення у рівні готовності до контролю дій влади має вид соціального капіталу у вимірі пріоритету типу соціальних мереж. Враховуючи соціально-демографічні характеристики, серед тих, хто у вирішенні проблем покладається на об’єднуючий соціальний капітал (громадські зв’язки у межах організацій і спільнот) ймовірність готовності до моніторингу дій влади досягає 61%; а серед тих, хто звик вирішувати свої проблеми переважно через родинні стосунки – 41% [10].

Готовність до контролю дій місцевої влади в Україні, за різними соціально-демографічними групами, % (серед економічно активного населення)

Соціальний капітал як чинник готовності до контролю дій влади в Україні, прогнозовані ймовірності за результатами логістичної регресії (серед економічно активного населення)

Звичайно готовність до громадської активності ще не означає її наявність. Щоб потенційна готовність стала реальною практикою, важливо створювати умови та інструменти для максимального залучення українців до громадської активності як у межах громадських організацій, так і поза межами формального членства.

Як посилити соціальний капітал, враховуючи досвід європейських країн?

Угорщина: соціальний капітал у системі освіти. У Європейському Союзі наразі реалізується стратегія «Партисипаторного громадянства» (від англ. participate — брати участь): розвиток участі через освіту та використання нових технологій [11]. Відповідно до цієї стратегії джерелом розвитку соціального капіталу має стати інкорпорація навчальних програм «активного громадянина» у систему середньої та вищої освіти. Прикладом є програма «Dream Citizen» («Громадянин Мрії») в Угорщині [12], згідно якої 10-14-річні учні набувають навичок активного та відповідального громадянина, зокрема вивчають базові принципи участі та розробляють мапу ключових осіб, що приймають рішення, засобів масової інформації та органів правосуддя. Програма також включає консультації учнів з місцевими держслужбовцями, працівниками громадських організацій та підприємцями.

Німеччина/Естонія: нові технології. Гарною технологією для покращення громадської участі та соціального капіталу є використання онлайн-платформ для залучення населення до прийняття рішень. Наприклад, платформа «eOpinio» у Німеччині [13] має інструмент «спільний бюджет». Здійснюється громадське обговорення муніципального бюджету та частина коштів витрачається на ідеї, прийняті більшістю громади. На естонському порталі «osale.ee» [14] можна дистанційно брати участь у громадських обговореннях та слуханнях у муніципальних органах влади. Загалом, в країнах ЄС поступово відмовляються від формату засідань консультативно-дорадчих органів на користь онлайн-консультацій з громадськістю.

Німеччина/Великобританія: зворотній зв’язок. Слабкість поточного законодавства полягає у відсутності окремого закону, який визначатиме порядок участі громадянського суспільства при підготовці, розгляді та прийнятті проектів нормативно-правових актів, та діятиме як на органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування; відсутності чітко визначених правових наслідків недотримання органами влади встановлених процедур консультацій з громадськістю. У розробці такого проекту закону доцільно використати досвід Великобританії, зокрема її Кодекс практики консультацій [15]. Наприклад, одне із положень цього Кодексу визначає, що громадське обговорення має обов’язково передбачати зворотній зв’язок з потенційно зацікавленими сторонами; просте оприлюднення урядом інформації чи переговори із зацікавленими сторонами виключно для збору фактичних даних з певної тематики не можуть вважатися реальними консультаціями з громадськістю. У Німеччині є гарна практика, коли зміст та результати громадського обговорення мають бути відображені у пояснювальній записці до законопроекту; а у разі їх відсутності, шанси проходження законопроекту у парламенті суттєво зменшуються.

Мальта: “третій сектор” у структурі державного управління. Один з найбільш важливих моментів – забезпечення делегування частини функцій державного управління організаціям громадянського суспільства на європейських засадах. Ефективність рамкових угод та громадських обговорень у більшій мірі визначається наявним рівнем політичної відповідальності представників державних органів влади, що беруть участь у прийнятті рішень. Оскільки в Україні рівень політичної відповідальності доволі низький, делегування функцій державного управління може стати альтернативним механізмом, який надасть реальну можливість приймати рішення. У цьому контексті корисним є досвід Мальти, де діє Комітет з керівництв та дій Мальта-ЄС (MEUSAC) [16] на базі Міністерства соціального діалогу, прав споживачів і громадянських свобод. MEUSAC є командою представників Уряду, політичних партій та організацій громадянського суспільства. Комітет координує проведення громадських консультацій та забезпечує моніторинг їх внеску у проекти нормативно-правових актів. Якщо представники MEUSAC доходять до висновку, що інтереси зацікавлених сторін не було враховано у певному законопроекті, вони повідомляють канцелярії прем’єр-міністра і відповідне міністерство повинне надати пояснення, чому це так. У випадку відсутності вагомих підстав ситуація повинна бути виправлена.

***

Узагальнюючи, варто надати відповіді на два питання: чому те, що робиться громадянським суспільством не завжди працює та як це змінити? Фактично, громадянське суспільство все ще перебуває у процесі формування, йому бракує системності попри окремі успішні ініціативи та практики щодо розширення громадської участі та контролю дій влади. Майже відсутній попит державних інститутів на діяльність організацій громадянського суспільства, що ускладнюється недосконалістю законодавства у частині включеності громадських організацій у систему управління та прийняття рішень. Для досягнення позитивних змін пріоритетні кроки мають бути спрямовані на прийняття окремого закону та відповідні підзаконні акти, що визначатимуть порядок участі громадянського суспільства і підзвітності органів влади на всіх рівнях, включаючи правові наслідки недотримання визначених процедур. Важливо максимально прискорити запровадження електронного уряду та інших інструментів онлайн-участі у прийнятті рішень. Поширення прецедентів рамкових угод, які визначають обов’язки і процедуру співпраці організацій громадянського суспільства та органів влади, а також навчання чиновників і представників громадських організацій механізмам співробітництва сприятиме покращенню комунікації між владою та суспільством.

Примітки

[1]Putnam, R. D. (1995). Bowling alone: America’s declining social capital. Journal of Democracy, 6(1), 65-78.

[2]Прес-реліз КМІС: “Довіра до соціальних інститутів та груп” від 15.1.2016

[3]Прес-реліз VoxUkraine: Випуск 30 Індексу Моніторингу Реформ “Прогрес у боротьбі з корупцією та антиреформа” (22.02 – 06.03.2016 р.)

[4]The 2014 CSO Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia. Washington, DC: USAID

[5]Прес-реліз Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва» та соціологічної служби Центру Разумкова “Кому більше довіряють українці: владі, громадськості, ЗМІ..?” від 03.08.2015 р.

[6]Соціологічне опитування соціологічної служби Центру Разумкова “Хто має представляти Ваші інтереси в суспільних процесах у першу чергу?” (20-25.06.2014 р.)

[7]Інститут соціології НАН України. Результати національних моніторингових опитувань 1992–2014 років // Українське суспільство: моніторинг соціальних змін. – 2014. – Вип. 1(2)

[8] Flash Eurobarometer 373. (2013). Europeans’ engagement in participatory democracy, TNS Political & Social, the European Commission, Directorate-General for Communication)

[9] Розрахунки автора за даними моніторингу ЦСМ/УІСД імені О. Яременка за участю відділу моніторингових досліджень соціально-економічних трансформацій ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України». Опитування проводилося з 01 по 14 серпня 2015 року в 24-х областях України та м. Києві. Всього опитано 2226 респондентів. Стандартні відхилення при достовірних 95 відсотках співвідношенні змінних від 0,1 : 0,9 до 0,5 : 0,5 становлять 1,28 – 2,13 відсотка. Метод отримання інформації: індивідуальне інтерв’ю «віч-на-віч» за місцем проживання респондента.

[10] Моделювання здійснено за даними вищезазначеного моніторингу ЦСМ/УІСД імені О. Яременка та ІЕП НАНУ за допомогою багатовимірної логістичної регресії у SPSS. Залежна змінна “готовність до контролю дій місцевої влади” формується як готовність залучатися до принаймні однієї з таких практик на волонтерських засадах: контролювати дiяльнiсть мiсцевоi влади; увiйти у консультативну/експертну раду; органiзувати iнiцiативну групу з рiшення гострих питань мiсцевого населення/громади. Незалежна змінна щодо соціального капіталу у формі пріоритетних мереж побудована на основі запитання “Якi зв’язки найкраще сприяють вирiшенню проблем?”.

[11] Hoskins, B., & Kerr, D. (2012). Final study summary and policy recommendations: participatory citizenship in the European Union

[12] DARE Network: „Dream Citizen” – an educational programme on active citizenship for schools

[13] EOpinio – Meinungsgemeinschaft für Deutschland. (n.d.)

[14] Osalusveeb

[15] Code of practice on consultation (2008). London: Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform

[16] The Malta-EU Steering and Action Committee