Ярмарок небаченої щедрості. Хто, як і на що витрачає кошти держбюджету на місцевий розвиток

Переживши президентські вибори, країна поступово починає готуватися до парламентських. Що означає підготовка до виборів для звичайних українців?

У багатоповерхових будинках почнуть фарбувати під’їзди, в подвір’ях – будувати дитячі майданчики. В деяких містах може пришвидшитися ремонт водогонів. У дитсадках та школах встановлять нові вікна, а в деяких містах – навіть з’являться нові об’єкти соціальної інфраструктури.

За чий рахунок відбувається це покращення?

Одного зі спонсорів можна назвати напевне. Це держбюджет.

У ньому передбачені щонайменше два типи видатків, які йдуть на тисячі проектів у сфері будівництва та ремонту соціальної інфраструктури, ЖКГ, придбання обладнання, спецтранспорту та ін.

Мова про субвенцію на соціально-економічний розвиток територій та Державний фонд регіонального розвитку.

Офіційної прив’язки розподілу цього ресурсу до виборів або політичної приналежності депутатів не існує, однак фактично саме в парламенті і з політичних мотивів відбуваються найзапекліші суперечки з урядом щодо обсягу та правил розподілу  цих коштів.

Найсвіжіший приклад – бюджет на 2019 рік.

День 15 вересня 2018 року для  депутатів виявився не дуже вдалим.

Мінфін подав до парламенту проект кошторису на поточний рік і не передбачив у ньому субвенцію на соціально-економічний розвиток. Реакція парламентарів не змусила себе довго чекати.

Під час доопрацювання бюджету до другого читання депутати подали 113 поправок про її появу.

На той момент в.о. міністра фінансів Оксана Маркарова спершу сказала так: «Можна спрямувати 50% коштів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) на субвенцію». Розмір ДФРР — не менше 1% доходів Загального фонду Держбюджету. На 2019 рік це 9 млрд грн, отже, субвенція могла б становити орієнтовно 4,5 млрд грн.

Однак за фактом і ДФРР особливо не постраждав, і субвенція в бюджеті з’явилась. Видатки на ДФРР цього року передбачені у розмірі 7,7 млрд грн, на субвенцію – 4,8 млрд грн.  Збільшити ресурс вдалося за рахунок відволікання коштів з програм субсидування агросектору.

Реакція депутатів на «бюджет без субвенції» свідчить про те, наскільки політично важливим для них є державний ресурс на розвиток територій. Одна з причин – його коштом фінансуються проекти на їхніх виборчих округах. Для парламентарів увійти в рік подвійних виборів без цього ресурсу не здається можливим.

Нерівномірний розподіл

З року в рік ресурс як на ДФРР, так і на субвенцію розподілявся нерівномірно. Це доводить розрахунок коефіцієнту Джині.

Коефіцієнт Джині – показник нерівності розподілу певної величини, у нашому випадку – коштів на підтримку регіонального розвитку. Чим більший показник коефіцієнту, тим більша нерівномірність при розподілі. (Рис 1.)

Протягом чотирьох років коефіцієнт Джині і для субвенцій, і  для ДФРР поводився подібно: у 2015 його показник був високим, у 2016 та 2017 він зменшився, а у 2018 – повторно зріс. З 2017 року помітне значне зростання номінального обсягу допомоги та зростання частки субвенції в ній. (Рис 2)

Частково ця динаміка пояснюється тим, що місцеві органи влади не дотримуються бюджетної дисципліни при підготовці проектів, проведенні тендерів. В результаті уряд запізнюється з розподілом коштів. Інша причина – затримка видатків розвитку заради фінансування більш нагальних потреб.

В загальній сумі видатків на підтримку регіонального розвитку у 2015 році більшою була частка ДФРР, тоді як з 2016 – субвенції. (Рис. 3)

Стрибок у 2018 частково можна пояснити так: минулий рік передував 2019 – року подвійних виборів, коли потреба в ресурсі на розвиток з політичних причин стала нагальною.

VoxUkraine дослідив, на чиї виборчі округи припало найбільше, а на чиї найменше коштів у 2015-2018 рр., і що не так із цим розподілом. (Рис 4)

Рис.4. КАРТА

Найбільші суми  субвенції на соціально-економічний розвиток територій були витрачені на проекти у виборчих округах депутатів Народного Фронту, БПП, «Відродження» та Волі Народу. Найменші – на округах позафракційних депутатів та Опозиційного блоку. (Рис. 5).

Найбільші суми з Державного фонду регіонального розвитку припадали на виборчі округи депутатів БПП, найменші – на округи позафракційних депутатів та ситуаційних політичних союзників коаліції. (Рис 6.)

Рис. 6. ТОП-10 депутатів, на чиї округи припали найбільші та найменші суми коштів з ДФРР

У розподілі коштів на розвиток є ще одна спільна риса – з 2016 року відбувся стрибок у розподілі коштів на розвиток на користь ситуаційних політичних союзників коаліції – депутатів «Волі Народу» та «Відродження». Так, якщо у 2015 році на округи депутатів «Відродження» та «Волі Народу» припало 6,2% та 4,5% загальної суми, то в 2016 – близько 13,3% та 7,7% відповідно. У 2018 році суми майже не змінились – депутати «Відродження» отримали 13,5%, «Волі народу» – 7,5%.  Подібну динаміку можна у тому числі пояснити тим, що саме у 2016 році коаліцію покинули Радикальна партія та Самопоміч, і, ймовірно, що кошти на розвиток стали способом «заохочення» депутатів з інших політичних сил до підтримки окремих законопроектів.

За розрахунками VoxUkraine на ТОП-10 депутатів припадає 17% виділених  за чотири роки коштів на ДФРР, та 18% – на субвенцію на соцекономрозвиток.

Ефективність, якої замало

Обидва інструменти – і субвенція, і ДФРР – мають стимулювати економічний розвиток регіонів.

Насправді, з цим є значні проблеми, через які функція стимулювання частково або повністю втрачається.

По-перше, брак якісних проектів та невчасне їх подання на розгляд уряду. Більшість регіонів не вибирають і не витрачають кошти, які для них передбачаються.

В огляді видатків бюджету на ДФРР, підготовленому Мінрегіоном, йдеться про те, що  станом на березень 2017 року розподіл коштів у повному обсязі здійснили лише 9 областей – Вінницька, Донецька, Запорізька, Львівська, Київська, Полтавська, Рівненська, Харківська та м. Київ. Причин цьому кілька – низька якість проектної документації, тривалий процес проведення тендерів.

По-друге, проекти, які фінансуються за рахунок ДФРР, створюють додаткове навантаження на бюджет. За інформацією Мінрегіону, в 2015-2017 рр створення 925 робочих місць передбачали 62 із 1646 проектів, однак усі вони були у соціальній сфері – тобто замість того, щоб стимулювати розвиток економіки, вони стали додатковим тягарем для місцевих бюджетів.

По-третє, в розподілі коштів за обома програмами є можливості для політичного втручання. Cубвенція на соцекономрозвиток знаходиться у віданні Міністерства фінансів.

Як її розподілити, вирішує спецкомісія, до якої входять представники Мінфіну та члени Бюджетного комітету ВР (не менше 50%).  

Остаточне рішення щодо розподілу субвенції ухвалює Кабмін, але основні механізми політичного впливу знаходяться саме на рівні комісії.

Супровід  ДФРР з 2015 року здійснює Мінрегіон.

Фонд вважається прозорішим інструментом підтримки регіонального розвитку.

По-перше, у нього фіксований мінімальний розмір – не менше 1% доходів Загального фонду Держбюджету. По-друге, чіткий принцип розподілу. 80% його коштів розподіляється відповідно до чисельності населення. 20% – з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку території в прив’язці до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу. На кошти можуть розраховувати регіони, у яких цей показник менше 75% від середнього по Україні. Проекти, які фінансуватимуться коштом фонду, відбираються на конкурсній основі. Однак можливостей для політичного впливу також достатньо. Справа в процесі відбору проектів. Так, конкурс на відбір оголошують регіональні комісії при обласних та Київській міській держадміністраціях. На основі їхніх пропозицій формується узагальнений перелік програм і проектів. Він подається на розгляд центральної комісії – при Мінрегіоні. На цьому етапі перелік проектів фіналізується.

З квітня 2017 року не менше половини складу комісії формують народні депутати Бюджетного комітету, а це означає такі самі можливості для політичного впливу з боку депутатів, як і при розподілі субвенції.

Ситуаційний розподіл. Кошти на регіональний розвиток виділяються нерівномірно. Субвенція часто стає своєрідною «розмінною монетою» уряду в переговорах з депутатами і розподіляється або збільшується точно напередодні голосування за важливий законопроект. Такими можуть бути ключові реформаторські законопроекти, проекти змін до закону про держбюджет або власне сам проект бюджету на наступний рік. Отримавши субвенцію, депутати віддають голоси в сесійній залі. ДФРР є традиційною статтею економії, і далеко не завжди фінансується в повному обсязі. В минулому у ДФРР були ненадійні джерела фінансування, як-от кошти від спецконфіскату. В 2017-2018 рр вони мали бути витрачені на розвиток регіонів, а на практиці не розподілялися. Одна з причин –  відсутність відповідного законодавства. Цього року ситуація змінилась.

По-четверте, більшість проектів у рамках обох інструментів вирішують поточні точкові проблеми громад. Наприклад, згідно зі звітами Мінрегіону та Рахункової Палати, за рахунок ДФРР та субвенції соцекономрозвитку найбільше проектів було профінансовано в сфері освіти – 35% та 33% відповідно. На другому місці охорона здоров’я та соціальний захист – 20% та 23% відповідно. Має місце розпорошення ресурсу на дрібні проекти, які не спрямовані на вирішення стратегічних інфраструктурних завдань або реалізацію локальних програм розвитку.

Так, хоча середня вартість одного проекту, профінансованого з ДФРР, становить 5,7 млн грн, 72% проектів були на менш ніж 5 млн грн, а 17% проектів – на суми менше 1 млн грн.

Вибори все ближче

Градус політичної боротьби на майбутніх парламентських виборах буде дуже високим. Парламентські політичні сили вже почали оголошувати списки кандидатів, які балотуватимуться. На своєму засіданні 5 червня уряд вже вдруге у цьому році розподілив кошти субвенції на соціально економічний-розвиток на окремі проекти/заходи. В січні розподіл був на 1,03 млрд грн, у травні – на 1,15 млрд грн.

У травні також був затверджений перелік програм і проектів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, на суму 3,3 млрд грн.

Наскільки активно використовуватиметься цей ресурс і чи допоможе кандидатам в депутати перемогти на своїх округах – стане відомо вже зовсім скоро.