Україна та Міжнародний Кримінальний Суд: Конституційний Аспект

Ідея міжнародного кримінального правосуддя в контексті нещодавніх подій в Україні дуже популярна в національному політичному дискурсі. Драматичні події, що розпочалися в листопаді 2013 року, винесли питання співпраці України з Міжнародним кримінальним судом (далі – МУС) у центр громадської уваги. Водночас дуже поширені викривлені уявлення та хибні заяви щодо того, що собою являє МКС та який обсяг його повноважень.

МКС не замінює національні суди, навіть якщо йдеться про найсерйозніші злочини за міжнародним правом, що входять до його юрисдикції. Основна відповідальність за переслідування осіб, яких обвинувачено в геноциді, злочинах проти людяності та воєнних злочинах, покладається на держави.

Хоча Конституційний Суд у 2001 році визнав Статут Міжнародного кримінального суду таким, що не відповідає Конституції України, Угода про асоціацію між ЄС та Україною містить положення, яке зобов’язує Україну забезпечити ратифікацію Римського статуту та співпрацю з МКС. Висновок Конституційного Суду від 2001 року вимагає внесення відповідних змін до Конституції перед тим, як можна буде ратифікувати Римський статут. Хоча дві заяви України про визнання дії Римського статуту щодо конкретних ситуацій безперечно заслуговують на позитивну оцінку, багато серйозних юридичних питань можна врегулювати тільки після того, як Римський статут ратифікує Верховна Рада. Конституційна комісія України розробила потрібні зміни, які були схвалені у Венеціанській комісії. Водночас викликає занепокоєння те, що проект змін до Конституції, який недавно подав Президент України до Верховної Ради, передбачає трирічне відтермінування набрання чинності відповідного положення.

Щоб здобути громадську підтримку і протистояти поширенню неправдивої інформації про цю реформу, її прихильники повинні проводити ширші громадські консультації.

Чим є МКС: очікування та реальність

Україна підписала Статут Міжнародного кримінального суду (далі – Римський статут) 20 січня 2000 року, тим самим розпочавши процес приєднання до цього міжнародного правового інструмента, що вперше в історії створює постійний орган міжнародного кримінального правосуддя для розгляду найсерйозніших злочинів за загальним міжнародним правом. Нині МКС, який багато політиків та журналістів неправильно називають «Гаазьким трибуналом», представляють громадськості як панацею від практично всіх проблем, починаючи з притягнення до відповідальності іноземних політиків за їхні дії проти України і аж до переслідування корумпованих політиків та чиновників на тлі цілковитої недовіри до національних судів усіх рівнів та спеціалізацій. Багато політиків, здається, проігнорували той факт, що предмет юрисдикції МКС обмежений чотирма видами злочинів за загальним міжнародним правом:

• геноцид,
• злочини проти людяності,
• воєнні злочини
• і, потенційно, злочин агресії.

Політики оминули й інші ключові питання, такі як часова і територіальна юрисдикція суду або прийнятність справ до розгляду. І якщо у 2001 році Конституційний Суд міг якоюсь мірою неправильно зрозуміти принцип комплементарності, в сучасному політичному дискурсі його існування, схоже, повністю ігнорують.

МКС не замінює національні суди навіть тоді, коли йдеться про найсерйозніші злочини за міжнародним законодавством, на які поширюється його юрисдикція. Основна відповідальність за переслідування винних у геноциді, злочинах проти людяності та воєнних злочинах усе одно покладається на держави. З очевидних причин держави краще спроможні на кримінальні розслідування щодо злочинів, учинених на їхній території. Натомість МКС у своїх діях завжди залежатиме від співпраці з відповідними державами.

Понад те, МКС може діяти лише в тих ситуаціях, коли держави, які за міжнародним правом мають здійснювати свою кримінальну юрисдикцію щодо відповідних злочинів (зазвичай це держава, на території якої було скоєно злочин), не бажають або не можуть реалізувати її. Іншими словами, очікування громадськості, що МКС стане в пригоді й виконає всю роботу замість відповідних національних органів України, далекі від реальності. Надзвичайно висока вартість міжнародного судового провадження і тривалість його здійснення на практиці обмежують можливість його застосування лише найжахливішими та наймасштабнішими порушеннями міжнародного права.

Попри це, приєднання держави до Римського статуту є важливим показником того, що вона має твердий намір покласти край безкарності за найбільш кричущі злочини проти міжнародного права та прав людини. У цьому сенсі важливо згадати про ставлення Європейського Союзу до Римського статуту. ЄС виступає за запобігання міжнародним злочинам та покарання осіб, що вчинили такі злочини. Він постійно надає суттєву політичну, фінансову й технічну підтримку ефективному функціонуванню МКС та інших установ міжнародного кримінального правосуддя. Це здійснюється через Спільну позицію країн – членів ЄС та План дій ЄС щодо МКС. Також слід зауважити, що всі країни – члени ЄС ратифікували Римський статут. Країни – члени ЄС також є провідними платниками внесків до бюджету МКС.

Отже, логічно, що ЄС просуває ідею приєднання до Римського статуту країн, що уклали Угоду про асоціацію з ним. Угода містить окреме положення (статтю 8), за яким «сторони співпрацюють з метою зміцнення миру та міжнародного правосуддя шляхом ратифікації та імплементації Римського статуту Міжнародного кримінального суду (МКС) 1998 року та пов’язаних із ним документів».

Римський статут та Конституційний Суд України: висновок 2001 року

Прийняття Римського статуту позначило важливий етап розвитку міжнародного права, але також викликало багато питань щодо сумісності національного конституційного права з положеннями цього міжнародного договору. Тому не дивно, що багато держав звернулися до своїх конституційних судів, верховних судів чи державних рад за висновками щодо неоднозначних та складних питань, пов’язаних із Римським статутом. Відповідні органи у більш ніж 10 країнах, зокрема Франції, Бельгії, Іспанії та Україні, надали висновки щодо сумісності національних конституцій з Римським статутом. Результат розгляду в різних країнах відрізняється, проте у більшості рішень було висвітлено аналогічні питання, як, наприклад, неважливість посадового становища підсудних (ст. 27 Римського статуту) на противагу імунітету, що надається деяким посадовцям національними конституціями; обов’язок країн видавати правопорушників (ст. 89 Римського статуту) на противагу конституційній забороні щодо екстрадиції власних громадян; повноваження Прокурора МКС щодо ведення розслідування на території держави – учасниці Статуту (ст. 54 та 99) на противагу конституційним положенням, які встановлюють виключність повноважень національних прокурорів та слідчих, що походить із принципу суверенної рівності держав, тощо.

Конституційний Суд України виклав своє бачення цих питань у Висновку від 11 липня 2001 року. Відповідно до структури президентського подання, він розглянув низку питань щодо можливої несумісності Римського статуту з Конституцією України в редакції 1996 року, зокрема положень щодо принципу комплементарності, неважливості посадового становища, передачі громадян України Суду та виконання вироків у третіх державах. Цікаво, що до сьогодні Висновок Конституційного Суду від 2001 року щодо Римського статуту залишається єдиним рішенням Конституційного Суду, прийнятим на підставі ст. 151(1) Конституції.

Конституційний Суд дійшов висновку, що всі оскаржувані положення Римського статуту відповідають Конституції, за винятком п. 10 Преамбули та ст. 1, згідно з якими юрисдикція МКС «доповнює національні системи кримінального правосуддя». Ст. 124 Конституції визначає, що «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами», а «делегування функцій судів іншим органам чи посадовим особам не допускається». Конституційний Суд зауважив, що юрисдикція МКС за Римським статутом доповнює юрисдикцію національних судових систем. Однак, згідно зі ст. 4(2) Римського статуту, МКС може «здійснювати свої функції та повноваження на території будь-якої держави-учасниці», а згідно зі ст. 17 МКС може визнати справу прийнятною, якщо держава «не бажає або не може належним чином проводити розслідування чи переслідування». Суд дійшов висновку, що Конституція не передбачає можливості доповнення національної судової системи. Відповідно до ст. 9(2) Конституції України, укладання міжнародних угод, які не відповідають Конституції, може здійснюватися лише після внесення змін до Конституції. Отже, Конституційний Суд ухвалив, що потрібно внести зміни до Конституції перед тим, як ратифікувати Римський статут.

Висновок Суду щодо невідповідності принципу комплементарності Конституції є суперечливим. Підготовчі матеріали до Римського статуту залишають мало сумнівів у тому, що основна ідея, на якій ґрунтувався принцип комплементарності, полягала не в тому, щоб порушувати суверенні права держави, а навпаки гарантувати, що саме держава має основну компетенцію та несе основну відповідальність за здійснення правосуддя над особами, обвинувачених у злочинах проти міжнародного права, за умови що держава здатна зробити це («може», за формулюванням Римського статуту) і діє добросовісно («бажає», за формулюванням Римського статуту) [1]. Однак Конституційний Суд України не єдиний з тих, які дійшли подібного висновку. Подібною логікою керувалися конституційні суди Вірменії, Чилі та Кот-д’Івуару, тоді як відповідні конституційні органи Франції, Гватемали, Албанії та Молдови зайняли протилежну позицію.

Зміни у період після Майдану

Після подій Майдану в листопаді 2013 – лютому 2014 року Верховна Рада ухвалила заяву, якою визнає юрисдикцію МКС за ст. 12(3) Римського статуту про те, що держава, яка не є стороною Статуту, може визнати юрисдикцію Суду щодо конкретної ситуації, подавши відповідну заяву до Секретаря МКС. У квітні 2014 року заява надійшла до МКС, Прокурор якого розпочав попереднє вивчення фактів, зазначених у заяві, зокрема щодо можливого вчинення злочинів проти людяності.

Одночасно з цим високопосадовці України підтвердили обіцянки, які свого часу лунали зі сцени Майдану, заявляючи, що ратифікація Римського статуту не потребуватиме багато часу. Замість того, щоб запропонувати внесення змін до Конституції, міністр юстиції 14 квітня 2014 року повідомив, що уряд має намір звернутися до Конституційного Суду з проханням надати ще один висновок щодо Римського статуту. Однак ці плани не було втілено в життя. Згодом, на початку лютого 2015 року, заступник речника Ради національної безпеки та оборони висловив думку, що ратифікація Римського статуту не є «правильним підходом до протидії російській агресії» і «в умовах анексії Криму та агресії Росії на Донбасі ратифікація Римського статусу доцільна лише в умовах синхронного прийняття такого рішення Росією».

На противагу цьому негативному підходу Верховна Рада прийняла другу заяву згідно зі ст. 12(3) Римського статуту, поширюючи юрисдикцію МКС на злочини, які було вчинено на території України з 20 лютого 2014 року. Оскільки початковий текст прийнятої парламентом заяви можна було тлумачити як бажання поширити юрисдикцію МКС лише на дії антиукраїнських сил, остаточний текст заяви, який подав до МКС міністр закордонних справ України 8 вересня 2015 року, містить чітке посилання на всі злочини та всіх осіб, котрі вчинили їх, незалежно від їхнього громадянства. Відповідно до прес-релізу МКС, «після другої заяви, враховуючи її юридичну силу та взаємопов’язаний характер подій в Україні, Прокурор вирішив поширити дію попереднього розслідування в часі на всі звинувачення у злочинах, які скоєно на території України з 20 лютого 2014 року та в подальшому» .

Плутанина, яку може розв’язати ратифікація Римського Статуту

Друга декларація згідно зі ст. 12(3) Римського статуту з кількох причин створила суперечливу ситуацію:

• Де-факто Україна стала «асоційованою учасницею» Римського статуту, оскільки надала МКС юрисдикцію щодо наймасштабніших злочинів проти міжнародного права, вчинених на її території, але не набула жодного формального статусу перед Судом та не може користуватися ні організаційними, ні процесуальними правами, що надаються Римським статутом державам, які його ратифікували.
• На Україну тепер повною мірою поширюються зобов’язання щодо співпраці держав-учасниць із Судом, передбачені Римським статутом, що може включати передачу підозрюваних цій міжнародній установі, але без ратифікації Україна не має національного правового механізму такої передачі.
• При розгляді в українському суді питання про передачу особи до МКС адвокат цієї особи може оскаржити правомірність визнання Україною юрисдикції міжнародного суду, статут якого було визнано таким, що не відповідає Конституції України.
• Кримінальний кодекс України не узгоджений з Римським статутом (наприклад, злочини проти людяності наразі не включені до Кримінального кодексу України, а також слід детально визначити види воєнних злочинів).

Отже, єдиним можливим виходом для України видається внесення змін до Конституції, потрібних для ратифікації Римського статуту, що дозволить державі повноцінно скористатися перевагами прийняття юрисдикції МКС, а також виконати свої зобов’язання за статтею 8 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Цей шлях обрали багато країн, що зіткнулися з аналогічними конституційними проблемами, наприклад Франція, Ірландія, Португалія, Люксембург тощо. На позитивну оцінку заслуговує те, що питання приведення Конституції України у відповідність до Римського статуту було розглянуто в Конституційній комісії України. Як наслідок, положення, яке безпосередньо дозволяє ратифікацію Римського статуту, було внесене в проект змін до Розділу VIII Конституції, що подав до Верховної Ради Президент 25 листопада 2015 року. Це положення має бути включене до нової редакції частини шостої ст. 124 у такому формулюванні:

«Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на умовах, передбачених Римським статутом Міжнародного кримінального суду».

Це положення, яке наслідує модель конституційних змін у Франції та/або Ірландії [2], отримало схвалення Венеціанської комісії у її висновку від 26 жовтня 2015 року.

Утім, до перехідних положень проекту закону про внесення змін до Конституції водночас було внесено застереження, що вищезгадана норма, яка уможливлює ратифікацію Римського статуту, набере чинність лише через три роки після прийняття цих змін. Якщо це застереження, яке не було предметом обговорення в Конституційній комісії та не подавалося на експертизу Венеціанської комісії, буде прийнято у Верховній Раді, це означатиме явне відхилення України від її політичних та юридичних зобов’язань (зокрема визначених Угодою про асоціацію між Україною та ЄС). Автори проекту не пропонують жодних пояснень запропонованого відтермінування. Справді, надати таке пояснення було б непросто, оскільки Україна шляхом двох заяв за статтею 12(3) уже без застережень визнала юрисдикцію МКС та зобов’язалася повністю співпрацювати з Судом. Запропоноване положення, хоч і не вплине на вже взяті міжнародні зобов’язання України, відкладе їй можливість отримати повні права у відносинах з МКС як держави – учасниці його Статуту.

Отож тим важливіше, щоб прихильники цієї зміни проводили широкомасштабні громадські консультації та інформували громадськість для забезпечення достатньої суспільної підтримки реформи та спростування дезінформації, яка може завадити процесові змін.

Примітки