Україна – не Греція. За і Проти Пакета Фінансової Допомоги МВФ Україні

Успіх програми залежатиме від довготривалого зобов’язання українського уряду проводити реформи і його здатності переконати громадськість та інвесторів у своїй рішучості. Позитивним прикладом того, як участь у програмах фонду може сприяти економічному відродженню, є досвід Індії у 1990-х.  Тоді Індія пережила кризу платіжного балансу: валютні резерви країни скоротилися до рівня, який може покрити два тижні імпорту, національна валюта знецінилася, а уряд був на межі дефолту. Після позики від МВФ ВВП країни щороку зростав в середньому на 6%.

11 березня 2015 року рада директорів Міжнародного валютного фонду (МВФ) схвалила чотирирічну програму розширеного фінансування для України на 17,5 мільярда доларів Більшість аналітиків привітали це рішення, зазначивши, що воно допоможе Україні уникнути негайного фінансового краху. Дехто, однак, зауважив, що умови МФВ можуть виявитися надто жорсткими й призвести до зворотних результатів. Серед української громадськості думки також розділилися.

Аргументи на користь співпраці з МВФ такі:

1. Україні дуже потрібні гроші. У 2015 році знадобиться 21,4 мільярдів доларів, щоб уникнути фінансової кризи. Також потрібно відновити резерви Національного банку та стабілізувати фінансовий сектор. Участь у програмі МВФ забезпечує частину коштів для цих цілей. Також це сигналізує іншим донорам, що Україна на правильному шляху, що допоможе країні отримати іншу фінансову підтримку.
2. В України немає іншого вибору, окрім як провести структурні реформи. З багатьох причин без зовнішнього тиску МВФ уряд та парламент навряд чи зможуть провести реформи на ділі, а не на папері.
3. Умови МВФ драконівські. Вони вимагають монетарної дисципліни й фіскальної стриманості. Це відповідає інтересам української громадськості та української економіки.

Настрої, спрямовані проти співпраці з МФВ, ґрунтуються на таких аргументах:

1. Позику треба буде повертати. З відсотками. Україна бідна і не може дозволити собі брати в борг.
2. Позику розкраде корумповані політики, а платникам податків доведеться її повертати.
3. Україна – це суверенна країна. Приймати умови фонду – це приниження. Жодна іноземна організація не має диктувати Україні, які закони приймати чи не приймати, яку політику провадити чи ні.
4. Умови МВФ драконівські. Вони вимагають монетарної дисципліни й фіскальної стриманості. Це не відповідає інтересам української громадськості та української економіки.

Ми вважаємо, що переваги від участі України у програмі МВФ переважають недоліки. Вимоги МВФ є болісними, але їх пом’якшать два чинники:

• по-перше, програма містить деякі положення щодо соціальних гарантій та компенсацій, котрі допоможуть тим, кого найбільше зачеплять вимоги фонду;
• по-друге, зараз економічні умови в Україні особливо сприяють фіскальній стриманості на якій наполягає МВФ, що може пом’якшити деякі болючі ефекти.

Водночас ми наголошуємо, що самої лише участі у програмі МВФ недостатньо, щоб змінити ситуацію на краще. Програма підштовхує керівництво країни у правильному напрямку та на якийсь час вказує шлях до реформ. Успіх програми, втім, залежатиме від довготривалого зобов’язання українського уряду проводити реформи і його здатності переконати громадськість та інвесторів у своїй рішучості. Наприклад, якщо найбільші прихильники реформ в уряді будуть звільнені, або законодавство прийняте за вимогами МВФ буде відмінено, біль від реформ залишиться, а зиску та стабілізації в майбутньому не буде. Ризик того, що гроші будуть розкрадені, а справжні реформи не будуть зроблені, дійсно існує.

Програма МВФ передбачає виділення 10 мільярдів доларів протягом 2015 року. Решта коштів надійде пізніше, але тільки якщо програма успішно виконуватиметься. І ось що важливо: виділення навіть цьогорічних 10 мільярдів доларів не гарантоване, якщо фонд виявить, що український уряд не виконує умов програми. Отже, є шанс, що зберігаючи за собою право припинити подальшу підтримку, МВФ змусить український уряд продовжувати, покращувати структуру економіки.

Чого хоче МВФ? Є дві групи вимог:

1. Невідкладні заходи з коригування економічної політики: стабілізація гривні; дисципліна державних фінансів; відновлення банківської системи; реформування енергетичного сектора.
2. Структурні заходи коригування: антикорупційна та судова реформи; дерегуляція та податкова реформа; реформування державних компаній.

Це звучить дуже добре. Але невідкладні заходи з коригування економічної політики будуть болісними для громадськості. На жаль ці заходи потрібні Україні, щоб запобігти ще глибшій економічній кризі. Ймовірно, саме цей біль для громадськості є причиною, чому українські можновладці так мляво бралися до структурних змін та здавалися неспроможними на рішучі рухи без зовнішнього тиску МВФ. Тому що зміни було затягнено, біль для громадськості постійно зростає. Краще різати зараз, ніж чекати і робити те саме, але пізніше і ще більшою кров’ю.

МВФ вимагає досить конкретні речі стосовно монетарної політики. Метою є стабілізація обмінного курсу та стримування інфляції. Вимоги швидше за все, дадуть бажаний результат, якщо будуть виконані вчасно та належним чином. А саме:

• Українська гривня стабілізується завдяки запровадженню дуже жорсткої монетарної політики, включно з зменшенням реальної грошової маси. Просто кажучи, український уряд більше не матиме жодних виправдань для друку грошей.
• До того ж більша частина виділених коштів МВФ піде на відновлення валютних резервів НБУ. Без резервів нацбанк не здатний до ефективних інтервенцій та підтримки обмінного курсу. Крім того, брак резервів заохочує до спекулятивних атак тих, хто виграє від девальвації гривні.
• Планується, що курс залишатиметься на середньому рівні 23-24 гривні за долар до 2020 року. А стабільна валюта, як очікують, сприятиме експорту, послабить інфляційний тиск від імпорту, зменшить рівень дефолтів за доларовими позиками та можливість банкрутств у фінансовому секторі.
• У поєднанні з вимогою до НБУ встановлювати основну відсоткову ставку з горизонтом 12–18 місяців ці заходи збільшать прозорість і допоможуть приборкати інфляційні очікування. З часом вони знизять показник інфляції до однозначних чисел.
• МВФ також вимагає більшої незалежності НБУ та поступового переходу до інфляційного таргетування, яке довело свою ефективність для малих відкритих економік. Незалежність нацбанку є ключовою проблемою в Україні. НБУ був змушений у непрямий спосіб покривати дефіцит «Нафтогазу» – державної газової монополії. Це призвело до збільшення грошової маси й тиску на резерви, що врешті-решт стало причиною проблем з інфляцією та обмінним курсом.

У фіскальній політиці програма МФВ приписує фіскальну стриманість, її заходи коригування переважно стосуються зменшення витрат та лише невеличкого збільшення податків.

• Метою МВФ є покращення об’єднаного первинного сальдо (яке не враховує сплату відсотків) уряду і «Нафтогазу» від дефіциту 6,9% ВВП у 2014 році до профіциту 1,2% ВВП у 2016-му та стабільного профіциту 1,6% ВВП у 2017-му й надалі. Очікують, що більша частина цієї корекції стане наслідком значного зменшення дефіциту «Нафтогазу» від -5,7% ВВП у 2014 році до збалансованого бюджету 2017-го й надалі.
• Дефіциту «Нафтогазу» позбудуться переважно завдяки збільшенню тарифів. Вимоги МФВ передбачають, що 1 квітня 2015 року роздрібна ціна газу для домогосподарств зросте в середньому на 284%. Як результат, ціни більше відповідатимуть тим, за якими газ імпортується. Це важливо тому, що низькі ціни для населення та відсутність чіткого контролю споживання створюють можливість корупції та не мотивують інвестиціі в енергозбереження.
• Загальний державний бюджет скоротять переважно завдяки зменшенню державних витрат, але 2015 року будуть також запроваджені тимчасові заходи зі збільшення податкових надходжень. Зменшення витрат досягнуть через відкладення до грудня 2015-го індексації пенсій, що означатиме фактичну їх заморозку на більшу частину року (це заощадить 1,1% ВВП); збереження номінальної зарплати держслужбовців на рівні 2014 року, окрім військових (заощадження 0,8% ВВП).
• Скорочення витрат разом зі значним збільшенням комунальних тарифів будуть болісними, особливо для бідніших домогосподарств та пенсіонерів. Щоб захистити їх, програма передбачає підвищення енергетичних субсидій домогосподарствам, що дорівнюватимуть 0,3% ВВП у 2015 році. Витрати на соціальні програми сягнуть 4,1% ВВП у 2015-му та 4% ВВП в наступні роки. За програмою також збільшуються урядові витрати на капіталовкладення у 1,2% ВВП, які будуть переважно використанні на негайні потреби відбудови. Це незначні витрати, але вони можуть трохи підсолодити гіркий присмак запропонованої суворої економії.

У тому, що фіскальна стриманість є болючою, сумнівів нема. Але також є консенсус стосовно того, що зменшення боргового навантаження дає важливі довготермінові переваги.

Проте яким буде вплив стриманості на економічну активність у короткій перспективі? Одна економічна школа – кейнсіанська – переконує, що зменшення урядових витрат або збільшення податків призведуть найближчим часом до спаду економіки.

Альтернативний погляд – що фіскальна стриманість може підтримати економічну активність навіть у короткій перспективі. Тут імовірні кілька каналів.

• Зменшення урядових витрат може означати, що в майбутньому буде менше податків, і це призведе до більшого споживання і стимулювання економіки .
• Оздоровлення бюджету сьогодні означає, що меншою буде потреба в болючішій податково-бюджетній консолідації в майбутньому (Blanchard 1990, Bertola and Drazen (1993)). Якщо уряд переконає громадськість, що реформи дійсно пішли і Україна стає на шлях економічного відновлення, люди стануть оптимістичнішими. Споживачі більше витрачатимуть, зросте впевненість у ділових колах, підприємці почнуть створювати нові підприємства і робочі місця.
• Оздоровлення бюджету зменшує ризик дефолту уряду й знижує відсоткові ставки в економіці як для уряду, так і для приватного сектора (Corsetti et al (2012)). Це також може збільшити економічну активність.

Деякі емпіричні дані підтримують таку точку зору. Дослідження МВФ (WEO 2010) виявило, що така консолідація має тенденцію призводити до спаду, але її негативні ефекти пом’якшуються, коли супроводжуються низькою відсотковою ставкою, зниженням реальної ціни національної валюти та коли консолідація спирається на скорочення витрат, а не на збільшення податків. Серед різних категорій скорочення витрат найменше до спаду економіки призводить скорочення урядових трансферних платежів, услід за якими йде скорочення урядових витрат та урядових інвестицій. Ба більше, ефект спаду економіки найменший у тих країнах, які перед тим мали великий ризик дефолту.

Графік 1 демонструє дані на підтримку цього твердження, показуючи вплив на ВВП одновідсоткової податково-бюджетної консолідації як частку ВВП для різних країн. Данія (1983) та Ірландія (1987) пережили різке погіршення рейтингів своїх суверенних боргів через великі фіскальні дефіцити й швидке нагромадження боргів. Щоб виправити ситуацію, ці країни провели різку податково-бюджетну консолідацію на рівні 3% ВВП. Графік показує «експансивні» наслідки таких заходів. Він також демонструє, що країни з великим ризиком суверенного дефолту в підсумку пережили менше падіння ВВП, ніж країни, чий ризик дефолту вважали низьким.

Чи може Україна повторити досвід Данії та Ірландії? Тут ті самі передумови, про які йшлося вище. Очікують, що відсоткові ставки в Україні знизяться, коли вщухне страх дефолту; реальний обмінний курс знеціниться ще на 17% у 2015 році; а більша частина податково-бюджетної консолідації буде здійснена за рахунок зменшення соціальних трансферів. Багато, однак, залежатиме від рішучості уряду проводити реформи й довіри інвесторів до цього зобов’язання.

На жаль, однієї участі у програмі МВФ недостатньо для стимулювання зростання. Емпіричні дані свідчать, що участь у програмах МВФ часто асоціюється з негативним зростанням, як у короткотерміновій, так і в довготерміновій перспективі. Але це може відбуватися через декілька причин:

а) країни з поганими економічними результатами ймовірніше звернуться по допомогу до МВФ, тому складно виявити причинно-наслідковий ефект участі у програмах МВФ;

б) уряди по-різному підходять до реформ. Країни, котрі рішучіше ставляться до реформ, менш імовірно подадуть заявку на участь у програмах МВФ. Як результат, країни, що беруть участь у цих програмах, переважно мають менш налаштовані на реформи уряди, тож імовірність запровадження реформ та стимулювання економічного зростання є меншою;

в) ступінь відповідності умовам отримання кредиту від МВФ важко виміряти.

Попередні роботи показували, що негативна кореляція між участю у програмах МВФ та економічним зростанням зберігається навіть після контролю вибірки (Przeworski and Vreeland, 2000), але більший ступінь відповідності умовам отримання кредиту від МВФ зазвичай послаблює цей ефект. Свіжіші дослідження (Bas and Stone, 2014) демонструють, що в середньому країни виграють від участі у програмах МВФ.

Добрим прикладом того, як участь у програмах фонду в поєднанні із зобов’язанням уряду проводити реформу може сприяти економічному відродженню, є досвід Індії у 1990-х. 1991 року Індія пережила кризу платіжного балансу, коли валютні резерви країни скоротилися до рівня, який може покрити два тижні імпорту, національна валюта знецінилася, а уряд був на межі дефолту. Уряд звернувся по допомогу до МВФ та отримав позику, погодившись на участь у його програмі. Після подальших структурних реформ ВВП Індії відтоді зростав щороку в середньому на 6%.

Зрештою, успіх програми МФВ в Україні залежить від самої України. Участь у програмі забезпечує поштовх у правильному напрямку і тимчасовий інструмент зобов’язання. Заходи, яких вимагає фонд, будуть болючими, але кілька передумов їх пом’якшать. Ключ до успіху – це зобов’язання уряду впроваджувати дуже потрібні, хоч і непопулярні заходи саме зараз, а також глибокі структурні реформи економіки в найближчому майбутньому.