Уривок з книги «Як керувати урядом. На користь громадян і для спокою платників податків»

Найважливіший компонент роботи політиків— це реалізація обіцянок. Якщо люди при владі постійно не дотримуються своїх слів, демократія опиняється під загрозою, переконує автор цієї книжки Майкл Барбер. Він понад два десятиліття провів на державній службі та став ініціатором заснування відділу в британському уряді, що контролював виконання реформ, під час другого прем’єрства Тоні Блера. У цій книжці автор пропонує поглянути на роботу виконавчої влади зсередини назовні — із позиції самого уряду.VoxUkraine публікує уривок з цієї книжки, яку презентувало видавництво «Наш формат». 

Французи обожнюють добрячу революцію. Традиція протистояти уряду на вулицях Парижа, започаткована в 1789-му, досі жива. Щойно уряд береться за будь-яку значну реформу держави чи державних послуг, члени відповідних груп інтересів одразу ж виходять на вулиці, припиняють надавати послуги і чекають, чи наважиться влада помірятися з ними силами. Уряд незмінно не наважується на це — ось чому Франція витрачає величезну частку ВВП на сферу державних послуг, не отримуючи натомість зіркових результатів, яких можна було б очікувати у відповідь на такі щедрі витрати.

Не кожна країна має такі самі революційні традиції, як Франція, але в більшості держав є значні й могутні групи інтересів, які у відповідь на пропозицію радикальних реформ намагатимуться захистити статус-кво. Часто вони десятиліттями були бенефіціарами того провального підходу «довіра й альтруїзм», який ми обговорювали в розділі 3, і реформи для них, у кращому разі, є незручними. Тож проблеми, які виникають із запровадженням, часто асоціюються з потребою справитися з опором або поставити його на місце. Держслужбовці, громадськість і працівники державного сектору наївно поділяють думку про те, що для уникнення опору треба «відкупитися». Якщо уряд більше консультуватиметься і домовлятиметься, щоб залучити опонентів на свій бік, усе буде добре — теоретично.

І так, звісно, уряд має консультуватися, але дуже нереалістично вірити в те, що це обов’язково дасть результати. Насправді принаймні частина опонентів державних реформ, мабуть, налаштовані на те, щоб намагатися опиратися до переможного кінця, і будь-які домовленості, на які ви з ними йдете, лише заохочуватимуть їх повертатися і вимагати більшого. За таких обставин успішне впровадження залежить не лише від «відкупу», а й від можливості передбачити, звідки очікувати опору, і застосувати деякі перевірені методи, як забезпечити собі кращі шанси на успіх. Ось деякі з цих керівних засад.

Запроваджуйте добре

Поширеною є думка про те, що для уможливлення змін треба «завоювати думки і серця», а тоді вже рухатися далі, здебільшого є міфом. Насправді все навпаки: вам треба робити своє, і, якщо у вас це виходить добре (дуже велике і важливе «якщо»), думки і серця будуть з вами. Це тому, що віра слідує за вчинками. Подумайте про це у практичній площині: ви можете сподіватися, що нове програмне забезпечення для комп’ютера покращить вашу продуктивність, але доки не спробуєте, не навчитеся користуватися ним і не побачите, як воно працює, ви навряд чи повірите в його потужність. Учинки (використання) передують вірі. Те саме з державною реформою: це подорож у невідоме, коли безпечна гавань лишається позаду. Навіщо ризикувати? Можна, я якомога довше чіплятимуся за те, що вже маю? Жодні переконання, найменше за все — переконання політиків, яким рідко довіряють, не зможуть змінити вашу думку. Проте, якщо ви вирушили в цю подорож і з’ясували, що вона проходить добре (навіть краще, ніж очікувалося), тоді ваша віра доєднається сюди.

Звісно ж, цих «якщо» буває забагато. Упроваджуйте кепсько, і скептики зловтішатимуться, хоробрий старт перетвориться на катастрофу. Я міг зблизька спостерігати за подібним багато років тому, коли представляв скептично налаштовану групу інтересів — Національні профспілки вчителів у часи, коли уряд Джона Мейджора в Англії запровадив тести з англійської, математики й природничих наук для одинадцятирічних і чотирнадцятирічних дітей. Ці тести мали на меті два завдання: перевірити, чи діти щось засвоюють, щоб поінформувати батьків і притягнути школи до відповідальності за їхню продуктивність. Таке поєднання навряд чи могло видатися привабливим для членів профспілок, які лише рік чи два тому поставили під сумнів саму ідею загальнонаціональної навчальної програми, уже не кажучи про загальнонаціональне тестування.

Якби уряд рухався вперед із необхідною обережністю й уважністю, то йому, мабуть, удалося б запровадити тести, попри скептичне ставлення більшості вчителів і прямий опір деяких із них. Але він так не зробив. Натомість уряд робив одну грубу помилку за одною. Він випробовував тести з математики і природничих наук для чотирнадцятирічних, а от з тестами з англійської все було не так добре — оскільки саме до цього предмета опозиція була найбільшою. Потім в останню хвилину бідолашний міністр Джон Паттен вирішив, що тести міститимуть твір про Шекспіра — добра ідея (яку я в душі підтримував), якби для цього вдалося підготувати підґрунтя, але вона лише розпалила опір за наявних обставин. Коли опозиція почала зростати, урядовий представник, відповідальний за іспити, зробив дивну заяву, що ці тести були найкраще підготовленими за всю історію освіти. (Сміливі заяви мають спиратися на факти). Тим часом уряд категорично відмовився навіть зустрічатися з представниками вчителів, у такий спосіб підливши олії у вогонь.

Результатом такої некомпетентності стало те, що влітку 1993 року всім державним тестам, а не лише контроверсійному тесту з англійської, успішно оголосили бойкот. Джон Паттен утратив свою посаду. Я спостерігав за цим і не міг повірити своїм очам, при тому, що саме я підготував пропозицію для Національних профспілок учителів, завдяки якій педагоги вийшли на шлях до бойкоту. Я також засвоїв урок для уряду — для опонентів уряду немає більшого подарунка, ніж погане запровадження. Цей урок я взяв близько до серця, коли за кілька років сам опинився в уряді і був відповідальний за впровадження освітнього курсу (у тому числі суперечливих тестів).

Пам’ятайте про те, що і Ахілл, і Одіссей мали рацію, так само як і Перикл

Лоренс Фрідман у своїй дивовижній історії стратегії пояснює, що Давня Греція показує нам два архетипи стратегії. Ахілл, який залежить від сили чи могутності, й Одіссей, який залежить від хитрості. Упродовж більшої частини Троянської війни греки залежали від Ахілла, але в кінці саме ідея Одіссея про троянського коня принесла їм перемогу. Уряду, який береться за значні й суперечливі реформи, варто пам’ятати про обидві ці позиції, ось чому Теодор Рузвельт зазвичай казав: «говоріть тихо і майте при собі велику палицю». Уряду, наскільки це можливо, треба розвивати свою силу, але він також має бути тактично свідомим і винахідливим.

Під час колишніх конфліктів силою були резерви фінансів або якихось фізичних ресурсів — як-от у відомому епізоді, коли уряд Тетчер запасся вугіллям перед страйком шахтарів 1984 року (і самі шахтарі зіграли на руку уряду, коли вийшли страйкувати на початку літа). Проте частіше йдеться про політичний капітал і тут уже в гру вступають інші чинники. Що ще в урядовому портфелі, окрім вашого конфлікту, є такого, що могло б виснажити резерви політичного капіталу? Якщо це відбувається, ви ризикуєте програти, навіть якщо свою партію граєте добре. (Я пам’ятаю, як вивітрювався політичний капітал Блера після наслідків конфлікту в Іраку).

Навіть більше, у кінцевому підсумку політичний капітал походить від легітимності (або, грубо кажучи, від громадської підтримки) і саме тут можна згадати Перикла, тому що у грецькому місті-державі, так само як і сьогодні, громадська підтримка під час конфлікту була вкрай важливою. Перикл, який попередньо прагнув домовитися про угоду зі Спартою для уникнення війни, став на захист цієї війни: «Якщо ви поступитеся їм, то вас одразу ж змусять піти на наступні поступки, які будуть іще більшими, оскільки першу домовленість ви уклали, керуючись страхом». Коли війна почалася, він далі наполягав на стриманості, так само як і на твердості. Під час самого конфлікту він намагався уникати боїв на суходолі, у яких Спарта могла взяти гору і виснажувати ворога. Фрідман зазначає: «Успіх Перикла полягає в його авторитеті й спроможності переконувати людей дотримуватися стратегії, розробленої обачно й передбачливо».

Це стосується політичного капіталу; і річ у тім, що він формується не лише на тому, що ви робите, а й на тому, як ви це робите і як це пояснюєте. Деякі люди можуть підтримувати вас, інших можна переконати своєю риторикою. Ще інші висловлюватимуть сумніви, але, можливо, погодяться принаймні з тим, що «він знає, що робить» (або вона, звісно ж).

Думайте про всю дзвоноподібну криву і не дозволяйте втягнути себе у борюкання в багнюці

Існує знаменита дзвоноподібна крива (її приписують Еверетту Роджерсу), яка показує, що вам очікувати від відповіді стейкхолдерів на запропоновану вами реформу.

Якщо ви Перикл, новатори будуть поруч із вами і, можливо, вони навіть будуть більшими ентузіастами, ніж ви самі. Ті, хто сприймає нововведення на ранньому етапі, але не були переконані із самого початку, невдовзі стануть на ваш бік. Можливо, вони і не хочуть війни зі Спартою, але радо побачать, що ви діяли стримано і що буде неправильно укладати угоду через страх. Ті, хто сприймає нововведення зі спізненням, будуть скептичнішими, але оскільки ви — Перикл, вони, мабуть, вирішать, що ваші ідеї кращі за їхні. А це означає, що хоч би якими знеохоченими вони були, вони все ж приєднаються, допоки запропонований конфлікт розгортатиметься успішно.

Маючи стільки підтримки, Периклу насправді не варто перейматися через тих, хто відстає, — їм нема куди дітися, і їх можна залишити безрезультатно скавучати на узбіччі. Проблема в тому, що не кожен є Периклом. До того ж сучасний світ набагато відкритіший і різноманітніший, ніж у ті давні часи. Тому для підтримки чи посилення політичного капіталу мало лише ефективного запровадження, потрібно поєднати його з чітким, послідовним, переконливим інформуванням про те, навіщо потрібна реформа, як вона працюватиме і якою буде кінцева користь. Як каже губернатор Мартін О’Меллі, вам потрібні методи впровадження і переконлива історія.

Коли ваше повідомлення готове, варто добре подумати про те, як воно вплине на кожен сегмент дзвоноподібної кривої. Для уряду ідеальним є те, що новатори випереджають його, закликаючи вас рухатися швидше, і в такий спосіб створюють противагу значно більшим групам, які віддають перевагу відкладанню на потім. Ключовою цільовою групою в комунікації мають бути ті, хто сприймає на ранньому етапі. Вони можуть стати союзниками, але спершу їх треба переконати, що це справді трапиться. Іншими словами: вони не хочуть дертися на схил лише для того, щоб потім знову спуститися з нього. Ті, хто сприймає зі спізненням, також важливі. Для них повідомлення звучить так: «Ми розуміємо ваші тривоги і взяли їх до уваги. Ми подумали про те, що ви нам казали, і внесли корективи на практичному рівні». Але вони також мають повірити в те, що це відбудеться. Поки в цьому будуть сумніви, у них є всі причини діяти (або не діяти), керуючись своїм скепсисом.

Основна група, на яку не варто орієнтуватися, — це ті, що відстають. Їх навряд чи вийде переконати, і вони намагатимуться зчиняти багато галасу, щоб привернути до себе увагу. Деякі ЗМІ обожнюватимуть їх, тому що з конфлікту виходять хороші історії. Це означає, що іноді їм варто відповідати, але відповідь треба спрямовувати в такий спосіб, щоб утримати біля себе тих, хто сприймає повідомлення на ранньому етапі, і привернути тих, хто сприймає із запізненням.

Найбільше, чого хочуть ті, хто відстає, — це затягнути вас у борюкання в багнюці, у якій ви й вони станете рівними. Ті, хто сприйняв рано, і ті, хто зробив це зі спізненням, почнуть рвати на собі волосся, спостерігаючи за цим видовищем, а громадськість зробить висновок: «Чума обом домам!». Коротко кажучи, поєднання Периклової твердості й стриманості може багато що сказати про це.

Від часів Перикла засоби комунікації значно трансформувалися. Навіть за останнє десятиліття, відколи я працював на Даунінг-стрит, 10, вони змінилися доволі радикально. Соціальні медіа стали всюдисущими. Дні контрольованих оголошень залишилися в минулому, або, точніше, контрольовані оголошення є лише малою частинкою історії.

У цих обставинах вибуху соціальних медіа, комунікаційна компанія Brunswick радить, що краще менше думати про те, що робити оголошення, і більше про те, як приєднуватися до розмов. «Кажуть, що у драмі є лише сім сюжетів. Ми гадаємо, що зараз є 11 великих типів розмов про виклики, що постали перед світом, і що корпорації [і, додам від себе, уряди] мають приєднатися до цих розмов». Щоб перемогти в суперечках у наші дні, урядам постійно потрібно долучатися до цих розмов, а не покладатися на детально сплановані промови й оголошення.

Як подолати опір?

• Не поспішайте укладати компроміс за перших ознак опору.
• Зверніть увагу на страх перед змінами — не давайте йому розвинутися.
• Використовуйте свідчення.
• Указуйте на ризик бездіяльності.
• Постійно наголошуйте на моральному орієнтирі.
• Розповідайте переконливу історію.
• Пам’ятайте про дзвоноподібну криву.
• Приєднуйтеся до розмов і залишайтеся залученими.

Використовуйте методи принципових торгів

За останні десятиліття відбувся значний зсув у підходах до переговорів. Дивує те, як мало вони вплинули на спосіб, у який уряд та ключові стейкхолдери, і профспілки зокрема, ведуть переговори між собою. Тут я звертаюся не лише до офіційних переговорів, а й до всіх тих взаємодій зі стейкхолдерами, що стосуються основних змін, які по суті також є переговорами.

У переговорах, якщо ви мало переймаєтеся собою і своєю позицією, а також не сильно непокоїтеся через інших, то можете просто вийти з переговорів. Якщо ви надзвичайно переймаєтеся собою, але не іншими, ви, безперечно, візьметеся за переговори. Якщо ви мало переймаєтеся собою і своєю позицією, але дуже переймаєтеся чужою, ви підете на поступки. Чому б і ні?

Тим часом ваші опоненти думають про проблеми з власної перспективи. Якщо ви і вони вирішите сперечатися, конфлікт неминучий. У результаті — залежно від того, чим завершиться демонстрація сили — рішення зазвичай знаходять десь посередині, зазвичай у брудному компромісі, який часто не задовольняє жодну сторону і кожна з них знає, що рано чи пізно потрібно буде повернутися до цього питання. Стосунки псуються, можливо, назавжди, і придушений конфлікт часто нагноюється десь під самою поверхнею. Рай відкладено, можливо, на невизначений період.

Якщо ви представляєте уряд, ви маєте високий рівень занепокоєння, як  через себе, так і через інших. У вас можуть бути суперечки з лікарями, медсестрами або полісменами, але врешті-решт ви розумієте, що ваш успіх залежить від них. Вони можуть не подякувати вам за те, що ви непокоїтеся через них, але якщо вони є частиною державної сфери послуг, то мусять це зробити, адже в них є спільний з урядом інтерес: переконати платників податків, що їхня сфера послуг варта інвестицій. Про цей останній пункт часто забувають у війні слів, унаслідок чого громадськість впадає у відчай.

Щойно ви підштовхнете переговори в бік вирішення проблеми, цілком можливо стати творчим і зняти шори, які так часто обмежують поле зору в традиційних переговорах. Щойно сторони визначать спільну мету (покращити якість послуг і результати для громадян та одночасно максимізувати вартість кожного витраченого з податків фунта чи долара), тоді потенціал стає справді величезним. Якщо на додачу до цього переговори підкріплювалися інформацією, ґрунтованою на свідченнях, а не просто на тому, що кожен відстоював свою позицію, можна очікувати на певний поступ.

Це може видатися ідеалістичним, але, за моїм досвідом, навіть якщо просто забезпечити можливість для принциповіших переговорів (офіційних чи неофіційних), це відкриє нові перспективи для вирішення проблеми. У кожному разі я не пропоную це як альтернативу до принципу про Ахілла, Одіссея та Перикла. Сила має значення, так само як і хитрість та переконання, але залежати лише від них означає випустити з уваги головне. Також, як пояснює Лоренс Фрідман, якщо ви перестараєтеся з використанням сили, то отримаєте поступливість, а не співпрацю. (За словами іншого давнього історика Тацита, «вони влаштували пустку і назвали це миром»).

Подібним чином, якщо ви будете надто сильно залежати від хитрості, то ризикуєте втратити довіру. Насправді, за одним із головних тверджень Фрідмана, добре розігравши свої карти, ви зможете наповнити свій глек політичного капіталу під час конфлікту, але якщо ви зробите це погано, то лише розтринькаєте політичний капітал.

Існують такі тупі й нерозсудливі люди (серед тих, хто відстає), яких ви ніколи не залучите на свій бік, і немає сенсу будувати на цьому нереалістичні плани. Але урок полягає в тому, що здебільшого ви ймовірніше вирішите більше проблем з більшою ефективністю, якщо апелюватимете до «кращих ангелів нашої натури», як казав Лінкольн, або принаймні розпочнете з цього.