Уривок із книги «10 уроків для світу після пандемії»

Урок 2. Має значення не розмір державного апарату, а його якість

У жовтні 2019 року, всього за кілька місяців до того, як у світі почався новий коронавірус, Університет Джонса Гопкінса опублікував перший Глобальний індекс санітарно-епідеміологічної безпеки — комплексний аналіз країн, найкраще підготованих до боротьби з епідемією чи пандемією. Сполучені Штати посіли в ньому перше місце загалом, а також за чотирма з шести категорій — профілактика, швидке виявлення і звітування, якісна і міцна система охорони здоров’я, відповідність міжнародним нормам. Здавалося, що все це насправді так. Зрештою, Америка — це країна з найбільшою кількістю найкращих у світі фармацевтичних компаній, дослідницьких університетів, лабораторій і лікувальних закладів. Однак у березні 2020 року ці переваги здавалися жорстоким жартом: Covid-19 облетів Сполучені Штати, а федеральний уряд спромігся на несвоєчасну, слабку і сумбурну реакцію. Станом на липень у цій країні, населення якої становить менш ніж 5% світового, зареєстрували понад 25% від загальної кількості підтверджених випадків захворювання. Щоденні показники смертності на душу населення удесятеро перевищували показники Європи. Ось таким насправді в американської винятковості виявилося нове обличчя?

Найлегше було б звинуватити в усьому президента Трампа, і його є за що ганити: коли пандемія наближалася, він применшував її значення, сидів склавши руки, коли вона вибухнула, і постійно саботував рекомендації своїх наукових консультантів. Йому так і не вдалося скоординувати роботу різних федеральних відомств у п’ятдесяти штатах. Однак безпорадністю Білого Дому ця історія не обмежується. Увесь уряд робив хибні кроки. Центри контролю і профілактики захворювань припустилися помилки, коли випустили дефектні тест-системи і спочатку закликали населення не носити маски, Управління з продовольства і медикаментів довго зволікало зі спрощенням процедур, які дозволили б приватним лабораторіям надолужити прогалину в тестуванні. Міністерство охорони здоров’я і соціальних служб не змогло розгорнути власну систему масового тестування. Багато країн — від Німеччини до Південної Кореї і Нової Зеландії — вийшли з локдауну із налагодженою системою тестування і відстеження. Але не Сполучені Штати.

Теоретично Америка має потужні переваги. Це найбагатша у світі країна, яка може похвалитися незрівнянним науково-технологічним апаратом. Органи охорони здоров’я США — наприклад, Центри контролю і профілактики захворювань, — копіюють в усьому світі, зокрема і в Китаї. Але багаторічна першість призвела до легковажної самовпевненості. Вашингтон без упину навантажував ці органи вимогами і правилами, скорочуючи їхній бюджет, а це прямий шлях до нежиттєздатності. Координація різних складових такого великого федерального уряду, як у Сполучених Штатах, — це завжди пекельно складний виклик для управління. А якщо до цього додати адміністрацію, яка неприховано вважає частину уряду ворогом, «державою всередині держави», яку потрібно усунути, у результаті ми отримаємо повний провал.

Роль Америки як держави, що диктує порядок денний у світі, часто приховує її слабкі місця. Нерідко саме американці та їхні інституції задають стандарти і дають оцінку всьому світові, як-от оцінка глобальної охорони здоров’я від Університету Джонса Гопкінса. Упередженість до «своїх» — неминуче явище. Можна сказати, що американці зосереджують увагу на тих показниках, які підкреслюють сильні місця системи США, і применшують значущість її слабких місць. Приміром, до пандемії американці могли шукати розраду у масштабній науково-дослідницькій базі своєї країни чи у величезних витратах на охорону здоров’я, водночас забуваючи про сміття, заплутаність і глибоку нерівність доступу до системи охорони здоров’я, які також характеризують цю країну. Хай там як, але мало хто міг осягнути вразливість Сполучених Штатів. Система невідкладної медичної допомоги США не витримала удару Covid-19. За місяць по тому, як Трамп оголосив бойову мобілізацію для протистояння вірусу, режим тестування у США все одно був провальним: десятки тестів різної якості, призначені незрозуміло кому, з тривалим очікуванням результатів. (Показово, що Велика Британія посіла друге місце у списку Джонса Гопкінса, адже ця країна також має висококласні медичні потужності і задає тон світовому порядку денному. Як і Америка, Британія показала жахливі результати у боротьбі з пандемією; показник смертності на душу населення у цій країні найвищий у світі).

Спочатку провали Америки протиставляли успіхам Китаю у контексті загальної риторики занепаду демократії і злету китайської моделі державного капіталізму. Попри те, що Китай зіткнувся з вірусом першим, він, здавалося, узяв це захворювання під контроль з надзвичайною швидкістю. Чи можна пояснити це тим, що Китай має потужний технократичний уряд, не обтяжений демократичними обмеженнями? На певному етапі уряд запровадив локдаун на переважній частині території Китаю, згорнув майже всю економічну діяльність, зокрема й перевезення, і фактично замкнув близько 750 мільйонів людей на карантин. Державна інженерно-будівельна корпорація Китаю, компанія-гігант, побудувала дві нові лікарні менш ніж за два тижні. Китай ізолював хворих, відокремив їх від рідних і — за допомогою технологічних можливостей та роботи детективів — виявив тих, з ким вони контактували.

Однак з плином часу стало зрозуміло, що насправді Китай провалив оперативну реакцію на Covid-19. Місцеві чиновники у Хубеї і Вухані применшували спалах цього захворювання і змушували мовчати лікарів, які намагалися надати йому розголосу. Одного з тих, хто бив на сполох — доктора Лі Веньляна, — заарештували, а згодом він за трагічним збігом обставин помер від цього захворювання. Високопосадовці у Пекіні приховували правду від ВООЗ і всього світу, зволікаючи з оприлюдненням життєво важливої інформації про цей вірус. За Сі Цзіньпіна уряд і комуністична партія посилили тиск на політичну систему, економіку і суспільство, тож у цій атмосфері місцевим чиновникам не хотілося повідомляти погані новини вищим ланкам управлінської вертикалі. За кілька місяців після спалаху захворювання Пекін відповідав категоричною відмовою на міжнародні запити з надання інформації; дійшло навіть до обмеження публікації наукових статей про Covid-19.

Це все — невід’ємні характеристики політичної системи Китаю. Авторитарні режими завжди і всюди прагнуть жорсткого контролю над інформацією. Це джерело їхньої влади. Проаналізувавши всі епідемії, зафіксовані з 1960 року, видання The Economist з’ясувало, що диктатурам часто не вдається упоратися зі спалахами захворювань. Загалом демократії краще дають їм раду, наслідком чого є значно нижчі показники смертності у порівнянні з автократіями сумірного рівня статків. Лауреат Нобелівської премії з економіки Амартія Сен з’ясував, що зазвичай демократії дають більш адекватну відповідь на голод, ніж диктатури, адже ключова передумова запобігання голоду — це вільна циркуляція інформації і тиск, якого вона завдає обраним чиновникам. Незрозуміло й те, чи драконівські методи Китаю з повним локдауном і зупинкою діяльності — це єдиний шлях до успіху. Іншим країнам вдалося не менш ефективно впоратися з цим захворюванням значно менш жорсткими методами.

Тим часом, з якимись аспектами цієї кризи Америка впоралася погано, а з іншими — добре. Халатність і неефективне управління спричинили вибухове поширення захворювання, але потім США пом’якшили економічний струс безпрецедентними заходами економічної підтримки. Попри атмосферу надзвичайної упередженості, небаченої між адміністрацією і Конгресом ще від часів громадянської війни, ці установи об’єднали зусилля і підготували найбільший в історії Америки пакет фінансової допомоги. Своєю чергою, Федеральний резерв став власником останньої інстанції практично кожного активу, надавши підтримку економіці в цілому. Станом на червень 2020 року законопроєкти Конгресу у поєднанні з інтервенціями Федерального резерву сягнули шести трильйонів доларів запланованих витрат — в абсолютних числах це найбільша фінансова відповідь на пандемію у світі й одна з найбільших у перерахунку на душу населення (Японія, Німеччина та інші країни також затвердили масштабні програми з трильйонними бюджетами). За межами федерального рівня Сполучених Штатів деякі мери і губернатори збільшили потужності тестування і масштабували лікувальні заклади. Великі американські компанії оперативно переорієнтувалися, коли їх про це попросили, почавши виробляти пристрої для вентиляції легень замість автомобілів. Технологічні гіганти Кремнієвої долини стали рятувальним поясом для людей, змушених працювати з дому. А фармацевтичні і біотехнологічні компанії США кинулися на пошук ліків і вакцини з такою швидкістю, яка здивувала навіть оптимістів. Це не портрет країни, яка невідворотно летить під укіс.

Америка завжди розчаровуватиме і своїх найбільших недоброзичливців, і шанувальників. Вона велика і багатогранна; тут кожен знайде те, що шукає. Але пандемія оголила ті тріщини, які вже давно глибшають. Їх ще кілька десятків років тому напрочуд влучно змалював економіст Джон Кеннет Ґелбрейт, який написав, що Америку характеризують «привселюдна пишність і привселюдна ницість». У Сполучених Штатах уже давно працює надзвичайно успішний приватний бізнес, однак державні установи, за кількома винятками (такими як незалежний Федеральний резерв, який фінансує себе сам і заробив до себе високу повагу), пасуть задніх. Вашингтон може виділити гроші на розв’язання проблеми, що нерідко зрештою допомагає, але він не здатен запустити складну державну програму в інтересах усього суспільства. Служба соціального страхування, яка займається переважно виписуванням чеків, працює, а Управління у справах ветеранів — це роздуте бюрократичне страховисько.

Проте часом навіть з виписуванням чеків щось може піти не так. Вашингтон витратив трильйони доларів на фінансову допомогу під час пандемії, але чимала її частина дісталася великим компаніям і багатіям, чиї лобісти якось викрутилися і додали до їхньої документації такі положення, які дозволили їм отримати ці кошти. Окремі американці отримали чеки пізніше, ніж потрібно, з огляду на бюрократичну тяганину і раптову вимогу друкувати на цих чеках ім’я Дональда Трампа. Наприкінці квітня 50 мільйонів американців ще чекали на свої гроші, при цьому Міністерство фінансів надіслало мільйон чеків померлим. Своєю чергою, законопроєкт про фінансову допомогу в Канаді був простим і не обтяженим бюрократією чи політикою — громадяни отримали прямі грошові перекази на банківський рахунок упродовж перших двох тижнів від початку кризи. Німеччина також одразу розгорнула програму, яка гарантувала робітникам під час неоплачуваної відпустки 60% втраченої зарплатні (а робітникам із дітьми — 67%), що дало змогу фірмам уникнути масових скорочень. Важливу роль для успіху цих заходів відіграли швидкість і компетентність, адже їхньою метою було полегшення фінансових і психологічних турбот людей.

Така біда з урядом — це недуга Америки, але не демократії. Багато інших демократій ефективно впоралися з цією пандемією, ліпше від будь-якої диктатури. До цього переліку належать країни під керівництвом політичних партій різних спрямувань. Напевно, найбільш агресивну відповідь дали лівоцентристські уряди Південної Кореї, Нової Зеландії і Тайваню, однак правоцентристські коаліції, які перебувають при владі у Німеччині, Австрії та Австралії, також не пасли задніх. Найбільш мляво (і це не привело ні до чого доброго) поводилися уряди таких країн як Бразилія і Мексика, які очолюють затяті популісти, а ще Швеції з керівництвом лівоцентристського спрямування. Що можна зрозуміти з цієї плутанини? Насамперед те, що колишній ідеологічний поділ вже віджив своє. Упродовж століть політику поділяли на праве і ліве крила. Ліві виступали за зміцнення ролі держави в економіці. Праві рішуче обстоювали вільні ринки. У двадцятому столітті точилися суперечки про обсяг і роль урядового апарату в економіці — розмір урядового апарату. Однак можна сказати, що у цій кризі найважливішу роль відіграла якість урядового апарату.

Наприклад, країни, які швидко відреагували на пандемію, запровадили масове тестування, виявляли інфікованих, сповільнили поширення хвороби — і це за умови часткового локдауну. Цей перелік увінчують Тайвань, Південна Корея, Гонконг і Сингапур, що варто відзначити окремо, адже до всіх цих держав щороку приїздять мільйони китайців. Державні видатки там не такі вже й великі. У відсотковому співвідношенні в масштабі економіки вони доволі низькі. Консерватори США довго вихваляли Гонконг, називаючи його ідеальною економікою вільного ринку; він регулярно опинявся на перших позиціях Індексу економічної свободи за версією Heritage Foundation. Частка державних видатків у масштабі економіки Гонконга напрочуд низька — всього лише 18%, третина від показника Франції. При цьому станом на кінець липня у Гонконгу було зареєстровано лише вісімнадцять смертей. На той момент на Тайвані з 23-мільйонним населенням було лише сім смертей. Тайвань витрачає на охорону здоров’я всього 6% ВВП — третину від показника США. З іншого боку, Німеччина, Данія і Фінляндія також вжили надзвичайно ефективних заходів під час боротьби з пандемію, хоча державні видатки там за більшістю критеріїв високі. Це ж можна сказати і про Канаду. Іншими словами, у деяких країнах, які взяли вірус під контроль, державні видатки високі, а в інших — низькі. Що між ними спільного? Компетентна, ефективна, надійна держава — якість урядового апарату.