Від законопроекту до закону: процес потребує вдосконалення

Парламентська реформа

Для вдосконалення роботи українського парламенту вісім років тому розпочалася парламентська реформа. 3 липня 2015 р. Верховна Рада України та Європейський парламент підписали Меморандум про взаєморозуміння, в якому визначили такі пріоритетні сфери: забезпечення ефективного виконання конституційних функцій ВРУ – законодавчої, контролюючої та представницької; підвищення якості українського парламентаризму; підвищення прозорості, передбачуваності, ефективності та відкритості процесу роботи ВРУ. В цей же час Місія Європарламенту підготувала Доповідь та Дорожню карту внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності ВРУ, де розробила список рекомендацій з посилення спроможності Верховної Ради. А у березні 2016-го парламент затвердив заходи з реалізації цих рекомендацій. 

Наразі парламентська реформа в Україні втілена менш ніж наполовину. За даними Лабораторії законодавчих ініціатив (таблиця 1), із 52 рекомендацій Дорожньої карти повністю виконано лише 10%, що всього лиш на 4% краще, ніж у березні 2019 року. Загалом же реформа станом на липень 2021 р. виконана на 45.7%. 

Повністю виконано	Частково виконано
Впровадження стратегії Інформаційних та Комунікаційних технологій	Законодавча спроможність та законотворчий процес у ВР (виконано 25%)
Розробка та схвалення «цифрової» стратегії	Політичний нагляд за виконавчою гілкою влади (виконано 50%)
Проведення аудиту Рахунковою палатою	Відкритість, прозорість та підзвітність громадянам (виконано 81%)
Впровадження у ВРУ стратегії розбудови кадрового потенціалу	Наближення українського законодавства до права ЄС (виконано 50%)
Короткострокове стажування з огляду на умови працевлаштування слід відокремити від стажування державних службовців	Адміністративна спроможність (виконано 61%)
	Коаліція, опозиція та діалог у ВР (виконано 19%)
	Дотримання етичних норм і стандартів поведінки у ВР (виконано 25%)

Етапи проходження законопроєкту та проблеми на цьому шляху

У цій статті ми проаналізували шлях законопроекту до ухвалення, сформулювали деякі проблеми законотворчого процесу та розробили рекомендації, які підвищать якість роботи парламенту і законів у майбутньому. 

Кожний законопроект, який вноситься до парламенту, проходить декілька етапів (рисунок 1):

• реєстрація, 
• опрацювання в профільному комітеті, 
• голосування/ухвалення, 
• підпис президента. 

На кожному із зазначених етапів є основні «гравці» (див. таблицю 2) й існують певні проблеми, які негативно впливають на процес проходження й ухвалення, а також на якість законодавства, за яким згодом живе країна.

Етапи	Відповідальний
Підготовка та реєстрація	Суб’єкт законодавчої ініціативи: народний(і) депутат(и), КМУ, Президент, реєстрація: Апарат ВРУ, Голова ВРУ
Розгляд у Головному комітеті (попередній розгляд, перше, друге, третє читання, доопрацювання)	Головний комітет; Комітет з питань бюджету, Комітет з питань антикорупційної політики, Комітет з питань інтеграції України з ЄС; Головне науково-експертне управління ВРУ (ГНЕУ), Головне юридичне управління ВРУ (ГЮУ), Кабінет Міністрів (органи державної влади); інші зацікавлені особи
Включення до порядку денного	Голова ВРУ, Погоджувальна рада
Розгляд у парламенті	Більшість народних депутатів
Підпис Голови ВРУ	Голова ВРУ
Рішення Президента	Президент, ОПУ

Етап реєстрації. Протягом роботи парламенту 9 скликання в Верховній Раді України було зареєстровано понад 5 тисяч законопроектів. 

Для порівняння, у Великобританії за період 2019-2023 рр. було зареєстровано 914, у Польщі – 1802 законопроекти. В інших країнах в середньому за рік ініціюють: у Норвегії 5 законопроектів, у Швейцарії – 6, Греції – 13, Австрії – 46, Ісландії – 71, Данії – 74, Португалії – 115, Бельгії – 227, Фінляндії – 257, Франції – 337, Італії – 644, в Україні близько 1,6 тис. законопроектів. 

50-60% зареєстрованих у ВРУ законопроектів отримують негативні висновки Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради (ГНЕУ), приблизно третина законопроектів отримують ще й негативні висновки Мінфіну.

Вносити законопроекти до парламенту в Україні можуть народні депутати, президент та уряд (до 2004 року це право також мав Національний Банк, під час конституційної «реформи» 2010 року це право було відновлене, а у 2020 році – знову скасоване). 

Сьогодні народні депутати реєструють близько 90% законопроектів (лише 686 із 5293 законопроектів 9 скликання урядові). Однак, міжнародна практика показує, що в країнах, де уряд має право законодавчої ініціативи, 60-90% від загальної кількості законопроектів є саме урядовими. Такий самий відсоток урядових проектів стають у подальшому законами. В Україні лише 13% урядових законопроектів, розглянутих протягом 9 скликання, були підписані Президентом. Загалом же цього скликання 16,8% законопроектів уже стали Законами, за час роботи 8 скликання – 12,3%, 7 скликання – 9,7%. 

Для порівняння: в Польському сеймі за 2012-2023 рік 63,2% законопроектів стали законами, у Великобританії 77,2% урядових законопроектів стали законами. 

Відповідно до Регламенту ВРУ, законопроект не буде зареєстрований, якщо він поданий з порушенням вимог оформлення проекту і супровідних документів. Статті 90 і 91 Регламенту визначають технічні вимоги до реєстрації і до самого проекту, а саме: наявність супровідних документів, у яких є обґрунтування необхідності прийняття, цілей, завдань і основних його положень, обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його ухвалення; наявність порівняльної таблиці, якщо вносяться зміни до чинного закону. Якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його ухвалення необхідні зміни до інших законів чи підзаконних актів, такі зміни (або завдання відповідним органам внести такі зміни) мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. 

На цьому етапі виникають перші проблеми: неякісні законопроекти, тобто такі, які не відповідають Правилам оформлення проектів законів та основним вимогам законодавчої техніки, з недостатнім соціально-економічним і фінансовим обґрунтуванням, погано прописані (використовується термінологія, яка потребує роз’яснення, дублюють або суперечать нормам Конституції або чинного законодавства). 

Проблемою є реєстрація великої кількості законопроектів, що в народі отримало назву «законодавчий спам». Як зазначає «Дорожня карта», через надмірну кількість законопроектів велика частина робочого часу Апарату ВР та народних депутатів витрачається на вивчення та обговорення законопроектів. Непомірне навантаження від опрацювання значного обсягу законопроектів призводить до збільшення кількості нерозглянутих законопроектів та скорочення часу обговорення навіть при розгляді важливих законодавчих актів. Таким чином кількість законопроектів шкодить їхній якості.

На етапі реєстрації працівники апарату ВРУ згідно з Регламентом не проводять аналіз і не визначають, чи дублює законопроект чинні закони або зареєстровані законопроекти, чи до нього подане належне фінансово-економічне обґрунтування. Це все перевіряється вже на наступному етапі – під час попереднього розгляду у профільному комітеті. 

Розгляд у профільному комітеті

Після реєстрації законопроект потрапляє до профільного комітету, де відбувається основна робота над ним: попередній розгляд, аналіз актуальності й суспільної необхідності, якості. Комітет розглядає відповідність супровідних документів та фінансово-економічну обґрунтованість законопроекту, проводить підготовку та доопрацювання до першого та подальших читань. Саме на цьому етапі інші комітети, органи виконавчої влади, Головне науково-експертне управління (ГНЕУ), Головне юридичне управління (ГЮУ), зацікавлені особи (асоціації роботодавців, бізнесу, соціальних груп, профспілки) подають свої висновки та рекомендації. 

На даному етапі також існують проблеми: 

• неякісна підготовка супровідних документів, відсутність фінансово-економічного обґрунтування, що не дає можливість Головному комітету (ГК) прийняти рішення. В такому разі комітет може повернути законопроект на доопрацювання. Ефективним рішенням цієї проблеми могло б стати навчання народних депутатів та їхніх помічників, або створення при Парламенті Офісу нормопроектування. Такі Офіси довели свою практичну ефективність в роботі іноземних парламентів. 
• великі відмінності точок зору різних стейкхолдерів, що затягує досягнення компромісу. У таких випадках Комітет може створити робочу групу з доопрацювання законопроекту. Проте інколи робочі групи працюють не над досягненням компромісу, а лише затягують ухвалення рішення щодо законопроекту. Наприклад, створення робочої групи практично заблокувало розгляд законопроекту про працю №2708, оскільки профспілки й роботодавці не змогли знайти компроміс щодо деяких положень законопроекту; 
• Зміна законопроектом великої кількості різноманітних законів. Подібні законопроекти покликані комплексно вирішувати проблему, проте з іншого боку їх важко і проаналізувати, і доопрацювати, й такі проекти довгий час «лежать» на розгляді комітету. Наприклад, законопроект №3515 про зміни у підходах розрахунку прожиткового мінімуму був ухвалений в першому читанні 02.06.2021, але його підготовка до другого читання триває досі. Цей проект пропонує внести зміни до 46 нормативно-правових актів, змінивши визначення прожиткового мінімуму та відв’язавши від нього розміри низки платежів, зокрема мінімальну заробітну плату й посадові оклади працівників бюджетної сфери. Також пропонується запровадити поняття розрахункової одиниці, яка затверджується законом про Держбюджет, для визначення штрафів та грошових стягнень за правопорушення; врегулювати питання плати за надання адміністративних послуг; змінити підходи при формуванні мінімальних розмірів різних видів соціальної допомоги і пенсії та інше. Для таких комплексних реформ доцільніше «їсти слона частинами», тобто розробляти дорожню карту, розглядати й ухвалювати зміни низкою окремих законопроектів.

Після розгляду головний комітет може або рекомендувати включити законопроект до порядку денного сесії або повернути його суб’єкту законодавчої ініціативи на доопрацювання. Підставами для повернення на доопрацювання є:

1. висновок Комітету з питань правової політики про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України;
2. висновок Регламентного комітету про те, що внесений законопроект оформлений та/або зареєстрований без дотримання вимог Регламенту та пов’язаних нормативно-правових актів;
3. відсутність фінансово-економічного обґрунтування, якщо Головний комітет не вважає за можливе розглядати його без такого обґрунтування;
4. наявність прийнятого в першому читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним;
5. відхилення на поточній сесії ВР законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект

Коли Верховна Рада розглянула законопроект у першому читанні, як правило, він повертається до комітету на доопрацювання до другого читання. Однак, можуть бути й інші рішення – ухвалення в цілому, відхилення чи відправлення на повторне перше читання (в останньому випадку законопроект може бути опублікований для всенародного обговорення). 

Під час розгляду проекту до другого читання виникають інші проблеми, основна з яких – це занадто велика кількість поданих народними депутатами поправок до другого читання. Це затягує процес підготовки законопроекту до другого читання секретаріатом профільного комітету, а також сам розгляд законопроекту в парламенті. Наприклад, для блокування так званого «антиколомойського» законопроекту до нього подали понад 16 тисяч поправок, до проекту про обіг земель сільськогосподарського призначення – понад 4 тисячі поправок, до законопроекту про медіа – 2332 правки, до проекту закону про використання коштів державного дорожнього фонду в 2022 році – 1197 правок. 

Щоб усунути цю проблему, власне після розгляду «антиколомойського» законопроекту у квітні 2020 року запровадили зміни до Регламенту ВРУ з обмеженнями щодо подання і розгляду поправок до другого читання. А саме, якщо кількість поправок становить не менше 500 й у 5 чи більше разів перевищує кількість статей законопроекту, Верховна Рада може ухвалити рішення про розгляд проекту за особливою процедурою. Після цього рішення кожна фракція (депутатська група) має право надіслати до головного комітету не більше п’яти пропозицій (а позафракційний депутат – не більше однієї), на яких вона/він наполягає. Застосування такої процедури зменшить час на розгляд законопроекту в другому читанні у сесійній залі, однак головний комітет все одно витрачатиме час на підготовку та внесення усіх поправок та пропозицій до порівняльної таблиці законопроекту, підготовленого до другого читання. 

Як правило, під час другого читання законопроект або ухвалюють в цілому або відхиляють. Однак парламент також може відправити законопроект чи окремі його статті на повторне друге читання або на третє читання. Після третього читання, якщо законопроект не відхиляють, його ухвалюють та відправляють на підпис президенту, а в окремих випадках – на всеукраїнський референдум. Втім, не виключене й перенесення (відкладення) остаточного рішення з різних причин.

Під час розгляду і голосування за законопроект у сесійній залі до нього інколи вносять правки «з голосу», які складно відстежити, якщо не переглядати стенограми чи відео пленарних засідань. Наприклад, під час розгляду проекту №8008 до другого читання у сесійній залі «з голосу» були проголосовані поправки, якими термін перебування у статусі публічної особи скоротили з довічного до трьох років, хоча ці правки не були підтримані Головним комітетом, та й сам законопроект передбачав іншу мету – захист фінансової системи України від Росії.

Інші проблеми на шляху від законопроекту до закону

Крім вищезазначених проблем існують іще деякі фактори, які не можна віднести до конкретного етапу, однак вони суттєво впливають на процес розгляду й ухвалення законів. 

Рішення Погоджувальної ради (включення чи не включення законопроекту до порядку денного Ради – див. Таблицю 2). Погоджувальна Рада складається з представників усіх фракцій і груп (див. врізку), тому теоретично рішення про те, який законопроект розглянути швидко, а який відкласти «у довгу шухляду» парламент вирішує колегіально. Однак в нинішніх умовах таке рішення фактично ухвалює монобільшість. 

Етапи	Дні
Реєстрація	1
Направлення до головного комітету (ГК) та інших комітетів	5
Попередній розгляд ГК	30
Підготовка ГК до І чит	30
Рішення ВР про включення до порядку денного	30
Розгляд у першому читанні	?*
Прийнятий за основу в цілому	96
Підготовка ГК до ІІ чит		14
Розгляд у другому читанні		?*
Прийнятий у другому читанні і в цілому		110
Підготовка до ІІІ чит			5
Розгляд у третьому читанні			?*
Прийнятий у третьому читанні і в цілому			115
Підпис головного комітету	10	10	10
Підпис Голови ВРУ	5	5	5
Підпис Президента	15	15	15
Закон	126	140	145

Роль опозиції (парламентської меншості). Зрозуміло, що у представників парламентської більшості більше шансів довести свій законопроект до ухвалення. В українському парламенті усі депутати мають рівні права, однак тривалий час ведуться дискусії про законодавче закріплення певних прав за опозицією (опозиційна за своєю природою діяльність у переважній більшості країн окремими законами не регулюється). Проте у 2008-2009 роках Регламент ВРУ від 2008 року) врегульовував статус опозиції, надавав їй певні права та можливості. Ці зміни до регламенту запровадила Партія регіонів, коли була в опозиції, а згодом скасувала, коли прийшла до влади й вирішила обмежити права опозиції. 

Суттєвим положенням Регламенту 2008 року був лише розподіл посад у парламентських комітетах, оскільки контроль за діяльністю уряду та розробка законодавчих пропозицій – це право будь-якого парламентаря, не лише опозиційного. 

Неврегульованість питання участі громадян у законотворчому процесі. На початку своєї каденції Президент України Володимир Зеленський зареєстрував законопроект про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу), але він так і не був розглянутий парламентом. Наразі ж громадськість має можливість брати участь в обговоренні проектів законів, які публікуються на сайті ВРУ та КМУ (сайти Міністерств-розробників законопроекту, наприклад Мінекономіки). Також громадяни мають право подавати на розгляд Президента України петиції з проблемних питань, які потребують вирішення на рівні Президента, КМУ чи ВРУ. 

В Україні також є специфічні проблеми законодавчого процесу, наприклад, «неякісні» законопроекти (подані без належного обгрунтування, або такі, що суперечать чинним нормам Конституції чи діючих законів), в результаті чого парламент витрачає багато часу на розгляд «сирих» законопроектів, які мають мало шансів на ухвалення. Це відбувається через те, що «фільтр» для законопроектів, поданих народними депутатами, найслабший. Так, законопроекти, подані КМУ, мають бути узгоджені усіма заінтересованими органами влади й пройти громадське обговорення, тоді як депутатські проекти реєструються «як є». Не секрет, що інколи цим користуються й органи виконавчої влади, щоб «обійти» законотворчі процедури КМУ.

Як покращити законотворчий процес?

Якщо коротко, рекомендації (в т.ч. запропоновані Дорожньою картою від Європарламенту) зводяться до (1) повнішого врахування інтересів різних сторін та (2) більшої уваги до технічного боку законопроекту (наявності супровідних документів та його відповідності чинному законодавству). Далі детальніше. 

Дорожня карта (ДК) пропонує схвалити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця», в якій посилити координацію між ініціаторами законодавства – наприклад, народні депутати перед подачею законопроекту мають проконсультуватися з урядом – адже, наприклад, Мінфін може мати суттєві зауваження до законопроекту або може виявитися, що якесь міністерство уже працює над аналогічною ідеєю. 

Крім того, ДК пропонує, щоб Уряд перед внесення до ВРУ важливого законопроекту подавав до профільного комітету Ради так звану «Білу книгу» – документ, що пояснює політичні цілі запропонованого законопроекту та заходи, які пропонується здійснити. Таким чином комітет може почати обговорення відповідних ідей іще до внесення законопроекту. 

Цю рекомендацію можна було б поширити і на депутатів. Крім того, можна було б передбачити в Регламенті мінімальну кількість авторів законопроекту. Це змусить авторів законопроекту проводити діалог один з одним та обговорювати ідеї («правила гри»), від яких виграє суспільство в цілому. Таке узгодження також підвищить шанси на ухвалення законопроекту. В деяких країнах діють такі обмеження, зокрема в Іспанії та Польщі законопроекти може вносити ціла фракція або щонайменше 15 депутатів, Латвія вимагає від 5 підписів народних обранців під кожним законопроектом, Німеччина – не менше 5% від складу Бундестагу або щоб це була ініціатива від фракції. В Естонії, Словаччині та Угорщині законопроекти можуть подавати лише комітети. До речі, в ВРУ хоча й відсоток підготовлених комітетами законопроектів (позначається літерою «д» – доопрацьований біля номера законопроекту) низький – 1,3% від загальної кількості зареєстрованих, відсоток їх прийняття високий – 54,3%.

Не зайвим буде й підвищення ролі експертних та зацікавлених груп у розгляді законопроектів. Ці групи могли б надати законодавцям цінну інформацію та досвід, допомагаючи їм ухвалювати обґрунтовані рішення. Більшість комітетів ВРУ під час розгляду законопроектів залучають до обговорення широке коло експертів, представників бізнесу чи суспільних груп, але не завжди їхні зауваження та висновки беруть до уваги. Проте, оскільки комітет самостійно визначає, кого залучити до обговорення, є ризик, що «небажані» голоси можуть бути проігноровані. Більш того, часто ухвалюють законопроекти, до яких є негативні висновки Головного науково-експертного управління чи Головного юридичного управління. 

Можливі рішення цієї проблеми: 

1) обов’язок ГНЕУ і ГЮУ надавати пропозиції до законопроекту, які могли б виправити виявлені недоліки (наприклад, суперечність із чинним законодавством); 

2) затвердження в Регламенті, що в разі негативних висновків ГНЕУ і ГЮУ законопроект під час розгляду парламенту автоматично повертається до Головного комітету на доопрацювання; 

3) створення при парламенті Офісу нормопроектування, який би займався розробкою самого законопроекту або надавав рекомендації під час його підготовки; 

4) створення Експертних комітетів або Рад з оцінки якості законопроекту по аналогії з іноземними структурами. До речі, в Україні у жовтні 2022 року було створено Дослідницьку службу Верховної Ради України, яка здійснює науково-дослідницьке та інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності ВРУ, її органів, народних депутатів України, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді. Крім того, Дослідницька служба здійснює професійне навчання (підвищення кваліфікації) народних депутатів, працівників Апарату ВРУ та помічників-консультантів народних депутатів України. Доцільно надати Дослідницькій службі повноваження готувати законопроекти, наприклад, на вимогу комітету чи Голови ВРУ, до реєстрації. 

Серед рекомендацій Європарламенту є пропозиція зобов’язати Апарат Верховної Ради проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроекту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з чинним законодавством. 

Крім того, потрібно враховувати права парламентської опозиції. Зокрема, в рекомендаціях Європарламенту, як і в багатьох передвиборчих обіцянках, є ухвалення закону про опозицію (зокрема, рекомендацією 44 передбачено, що рішення щодо врегулювання статусу парламентської опозиції має бути прийняте якнайшвидше). В будь-якому разі варті уваги деякі права опозиції, які були в Регламенті ВР 2008-2009 років. Зокрема, врахування пропозицій опозиції під час формування порядку денного чи надання опозиційним фракціям першочергового права під час обрання керівництва деяких парламентських комітетів. 

Наприклад, в Німеччині традиційно склалося так, що посади голови бюджетного комітету і комітету з петицій обіймають представники опозиції, а також формування науково-експертних та допоміжних служб Бундестагу здійснюється переважно опозицією. 

А в Палаті депутатів Італії існує спеціальний комітет з питань законодавства, до якого входить однакова кількість представників більшості та опозиції, і завданням якого є проведення оцінки якості текстів законопроєктів на предмет їхньої цілісності, простоти, зрозумілості та відповідності своїм цілям, а також ефективності у контексті спрощення та реорганізації чинного законодавства. На основі цих параметрів Комітет готує та надає іншим комітетам звіти про законопроєкти.

І наостанок, підвищення прозорості роботи ВРУ. У період дії режиму воєнного стану частина інформації за сайті ВРУ є закритою, а прямі трансляції роботи депутатів у сесійній залі не ведуться. Були спроби від народних депутатів відновити висвітлення роботи ВРУ (тут і тут), але відповідні проекти постанов не були прийняті. Більше того, Верховна Рада України прийняла у першому читанні законопроект №9005, яким планується заборонити поширення інформації про пленарні засідання Верховної Ради України. Відповідно, тепер, наприклад, громадськість не одразу зможе помітити, що представники монобільшості через відсутність депутатів у сесійній залі і недостатню кількість голосів для ухвалення рішення голосують спільно з представниками колишньої фракції «Опозиційна платформа за життя», та й взагалі відсутність прозорості розгляду тих чи інших рішень негативно впливає на якість законотворчого процесу. 

Якщо неможливо відновити пряму трансляцію засідань, необхідно публікувати принаймні їхній запис із невеликою затримкою. І зовсім недоцільно забороняти народним депутатам повідомляти суспільно важливу інформацію про перебіг пленарних засідань. Адже зрештою депутати є представниками суспільства й мають бути перш за все підзвітними своїм виборцям.

Висновки

Найбільшою проблемою законотворчого процесу в Україні є неякісна підготовка законопроектів, пов’язана з  їхньою великою кількістю. Комітети витрачають багато часу, аби визначити потребу в тих чи інших змінах і доопрацювати поданий проект. Парламент, у свою чергу, також не встигає якісно розглянути усі законопроекти – і через це нерідко ухвалює закони, які суперечать Конституції України або чинному законодавству. 

Аби покращити законотворчий процес, варто перенести основну роботу над законопроектом на стадію його розробки (до реєстрації у ВРУ), а не на стадію розгляду в профільному комітеті, як це відбувається зараз. Для цього потрібно посилити дорадчі та експертні органи при ВРУ. Крім того, робота над законопроектами має відбуватися відкрито, із залученням до обговорення громадськості, і прозоро – з широким висвітленням у ЗМІ.