Від Лугано до Лондона через Дублін: де шукати гроші на повоєнне «зелене» відновлення України – «у сфері екобезпеки» чи у сфері підвищення стійкості довкілля?

Ми також пропонуємо замість Національного плану екобезпеки 2.0, орієнтованого на зниження викидів, розробити Національний План зеленого відновлення 3.0 для відновлення пошкоджених війною екосистем, особливо екосистем із найвищим потенціалом уловлювання та зберігання вуглецю та попередження й зниження впливу природних катастроф. Це відповідатиме Закону про відновлення природи ЄС, який є адаптивною частиною Європейського зеленого курсу, не менш важливою, ніж зниження викидів.

Запобігання чи відновлення? 

Під час конференції донорів у Лугано влітку 2022 року були запропоновані наступні екологічні цілі для Національного плану відновлення України (див. Семінар «Впровадження принципів Лугано в дію»):

• Стійкість: Забезпечте екологічну стійкість у марафоні до перемоги.
• Відновлення: Пошук ефективних рішень для якнайшвидшого відновлення природних екосистем.

В лютому 2023 року Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України надало до обговорення План відновлення 2.0, оновлений для Конференції відновлення України в Лондоні у червні 2023 р. перший заступник міністра Руслан Гречаник наголосив, що Національний план відновлення України у сфері екобезпеки 2.0 з бюджетом 25,5 млрд євро має бути кроссекторальним та містити принципи Європейського Зеленого курсу. Міністерство пропонує витратити 18 млрд євро на частину «Екологічна безпека та ефективне управління відходами», 23 млн євро на «Кліматичну політику: запобігання та адаптація до зміни клімату» та 666 млн євро на «Збереження природних екосистем і біологічного різноманіття, відновлення та розвиток природоохоронних територій та об’єктів». Отже, Україна планує витратити на відновлення екосистем на порядок менше, ніж на запобігання екологічній шкоді.

Раніше, на слуханнях Екологічного комітету Верховної Ради «Вплив військових операцій на довкілля в Україні та його відновлення до природного стану», були висловлені сумніви щодо того, наскільки «зеленим» є план відбудови. Ще важливіше питання – чому відновлення довкілля заплановане у сфері «безпеки довкілля», тобто за допомогою запобігання? Чи отримають учасники Лондонської конференції з відновлення у червні 2023р. відповіді на ці запитання?

Давайте поглянемо, як українське екологічне законодавство співвідноситься з міжнародним правом. В Україні екологічна безпека – це «стан довкілля, що запобігає погіршенню екологічної ситуації та виникненню небезпек для здоров’я людей» (закон про захист довкілля від 1991 року). Іншими словами, забезпечення екологічної безпеки в Україні означає запобігання небезпеці, що в термінах Міжнародної панелі зміни клімату – МПЗК (Intergovernmental Panel for Climate Change – IPCC) означає mitigation або пом’якшення: «пом’якшення грає ключову роль у зниженні небезпеки/ загрози зміни клімату».

Іншими словами, український план відновлення довкілля у сфері екологічної безпеки 2.0 підкреслює, що запобігання має зіграти ключову роль у відновленні. 

З іншого боку, МПЗК зауважує, що «адаптація грає ключову роль у зниженні вразливості (підвищенні стійкості) до зміни клімату». А європейський Закон про відновлення природи  підкреслює, що найкращий спосіб підвищення стійкості – це відновлення екосистем та видів, які в них живуть, щоб підвищити біорозмаїття, забезпечити послуги, які природа надає нам безкоштовно, такі як очищення повітря та води, запилення рослин, захист нас від паводків, обмеження глобального потепління до 1.5°C, запобігання природним катастрофам та зниження ризиків для харчової безпеки. Отже, відновлення довкілля – це більше про адаптацію, а не про пом’якшення (mitigation).

Отже, на нашу думку, дорога з Лугано до Лондона має пролягати через Дублін, де 19-21 липня 2023р. пройде Європейська конференція з адаптації до зміни клімату (Conference on Climate Change Adaptation, ECCA). На конференції можна буде розглянути багато практичних прикладів заходів з адаптації, які пропонує сучасна наука для підвищення стійкості Європи до зміни клімату.

Надання переваги запобіганню перед відновленням (створенням екологічної стійкості) в Україні випливає з радянського традиційного дихотомічного розуміння безпеки як відсутності небезпеки (див. дискусію в Rethinking of water security, Water Policy (2020) 22 (6): 1015–1023, Towards An Acceptable Accounting of Ukraine’s Post-War Environmental Damages). Воно має декілька далекосяжних наслідків для сучасної екологічної політики України:

1. дихотомія «безпека-небезпека» веде до концепції «нульового ризику», в якому жоден ризик чи вплив забруднення не є прийнятним;
2. це унеможливлює кількісну оцінку шкоди для довкілля та відповідальності за цю шкоду. Відповідно, неможливо застосувати аналіз вигод та витрат та розробити ефективні програми відновлення довкілля;
3. Україна не може отримати компенсацію за шкоду для довкілля, оскільки, за Конституцією, надається лише «компенсація за шкоду, завдану через порушення права на довкілля безпечне для життя і здоров’я». Якщо держава не відповідає за шкоду для довкілля, вона й не отримає компенсацію за таку шкоду;
4. отже, в Україні є лише кримінальна відповідальність за шкоду для довкілля – ув’язнення на строк від 8 до 15 років за таку шкоду для довкілля як екоцид: «масове руйнування флори й фауни, отруєння атмосфери чи водних ресурсів, інші дії, які можуть призвести до екологічної катастрофи» (ст. 441 Кримінального кодексу). Однак, законодавство не передбачає матеріальної компенсації за завдану довкіллю шкоду. Існуючий екологічний податок має лише фіскальну функцію та створений, щоб змінити поведінку забруднювачів. Екоподаток не грає компенсаційної ролі для відновлення пошкоджених екосистем.
5. Це означає, що українська держава відповідає лише за запобігання забрудненню, але не відповідає за відновлення забрудненого довкілля.

Спроба подолати це дихотомічне розуміння була зроблена при оновленні Екологічної стратегії у 2019 році, де ціль «Забезпечення екологічної безпеки» була замінена на «Зменшення екологічних ризиків». Ще одна спроба була зроблена на 55-й сесії МГЗК, де українській делегації вдалося зруйнувати дихотомію «безпека-небезпека» у Резюме для політиків. В результаті «водна небезпека» була замінена в тексті на «зниження водної безпеки».

На жаль, ці зміни не підтримуються українськими законодавцями, традиційне дихотомічне розуміння екологічної безпеки превалює в уряді та суспільстві. Цитуючи Ціль сталого розвитку №13, зазвичай згадують лише «протидію зміні клімату» та опускають «та її наслідків». Понад те, у визначеному національному внеску до COP27 уряд «не бачить переваг в адаптації»: урядова програма ставить за мету лише «зниження забруднення довкілля» замість досягнення Цілей сталого розвитку, як затверджено указом Президента, а Європейський зелений курс представлено як односторонній рух до декарбонізації шляхом зниження викидів парникових газів.

Мабуть саме тому, що в Україні неможливо кількісно оцінити величину екологічної відповідальності РФ, Міністерство вирішило оцінювати її через «традиційну шкоду» – пошкодження майна, економічні збитки, тілесні ушкодження (див. Методика для атмосферного повітря). Але, як показує міжнародний досвід подання претензій на відшкодування збитків до Комісії ООН з компенсацій, яка розглядала позови Кувейту до Іраку, марно подавати в міжнародні суди претензію на компенсацію «традиційним» чином нарахованої шкоди довкіллю. Втім, як і в українські суди.

Україна та COP 27

Незважаючи на це, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України вирішило шукати гроші на план відновлення України у сфері екологічної безпеки 2.0 через кліматичні фонди для пом’якшення та продажу квот на викиди на Конференції сторін РКЗК ООН (COP 27). Значний резонанс викликала пресконференція, на якій міністр Руслан Стрілець оцінив суму збитків українському довкіллю від збройної агресії Росії у понад $51 млрд. Основна частина цих збитків, відповідно до спеціально розробленої методики для атмосферного повітря, це 27 мільярдів доларів збитків від несанкціонованих викидів забруднюючих речовин у повітря, розрахованих як величина екоподатку помножена на спеціальні військові коефіцієнти.

Представлення на COP27 позовів про відшкодування шкоди атмосферному повітрю за рік війни на 1 трлн грн (коли зазвичай нараховувалося не більше 4 млрд грн екоподатку на рік і лише 100 млн грн або близько 2,5% реально надходили до бюджету), було сприйняте скептично. Але загалом українському уряду не варто було сподіватися на фінансування Плану відновлення України у сфері екологічної безпеки 2.0 через торгівлю квотами на викиди. Вуглецевий ринок, створений згідно з Паризькими угодами, досі не існує, а технічні правила його роботи ще обговорюються. Хоча заклик президента України створити глобальну платформу для оцінки екологічних наслідків російського вторгнення привернув увагу всього світу, він не отримав великої підтримки.

Це не означає, що не варто взагалі звертатися до кліматичних фондів, просто потрібно звертатися не до фондів для пом’якшення наслідків, а до фондів для адаптації, оскільки «Пом’якшення наслідків (mitigation) відіграє ключову роль у зменшенні небезпеки/загрози зміни клімату, а адаптація відіграє ключову роль у зменшенні впливу та вразливості до зміни клімату» (див. Резюме для політиків). 

Переосмислення дихотомічного розуміння безпеки, що походить від історичного розуміння безпеки як відсутності небезпеки з боку іншої держави, відбулося саме в процесі усвідомлення людством причин і наслідків глобальної зміни клімату. Сучасне розуміння полягає в тому, що екологічна безпека – це не просто відсутність ризику небезпеки, а управління екологічними ризиками, зниження екологічних ризиків до соціально прийнятного рівня. Отже, екологічна безпека може бути забезпечена не лише зменшенням (бажано до нуля) ймовірності самої небезпеки, а й зменшенням її наслідків, оскільки величина ризику залежить не лише від ймовірності події, а й від її результату.

Очевидно, що таке переосмислення екологічної безпеки та розуміння справжньої суті Паризької угоди, Європейської Зеленої Угоди (а не курсу, як у нас зазвичай перекладають) та «зеленого» відновлення вимагає заміни Плану відновлення України у сфері екологічної безпеки 2.0 на План післявоєнного «зеленого» відновлення 3.0, орієнтований насамперед на відновлення порушених та зруйнованих природних екосистем. Зокрема тих, що мають найбільший потенціал для уловлювання та зберігання вуглецю, а також для підвищення кліматичної стійкості.

Як шукати джерела компенсації екологічної шкоди та фінансування Плану зеленого відновлення?

Ще у червні 2022 року Робоча група з розробки методик (РГМ) та порядку розрахунку збитків, заподіяних довкіллю внаслідок збройної агресії Росії, при Оперативному штабі Держекоінспекції запропонувала алгоритм пошуку коштів. На жаль, аналітичний звіт РГМ не взяли до уваги під час розробки методики оцінки збитків. 

Щоб обґрунтувати свій підхід, РГМ поставила два запитання:

• Чи може держава без «екологічної відповідальності» за відновлення довкілля розраховувати на зовнішню компенсацію на відновлення довкілля?
• Чи можна розрахувати на компенсацію за екологічну шкоду, якщо неможливо розрахувати розмір такої шкоди?

РГМ зазначила, що для відповіді на ці питання необхідно перш за все законодавчо запровадити в Україні поняття «екологічної шкоди» та матеріальної (а не лише кримінальної) «екологічної відповідальності».

РГМ також зазначила, що найбільш відповідним прикладом визначення компенсації за екологічну шкоду є Компенсаційна комісія Організації Об’єднаних Націй (ККООН), яка використовує такі визначення під час розгляду заявок на відшкодування екологічної шкоди:

• шкода – спостережувана або вимірювана негативна зміна природного ресурсу або погіршення якості послуг природних ресурсів,
• відшкодування шкоди – відшкодування за пошкодження, знищення, втрату або неможливість використання природних ресурсів, у тому числі обґрунтовані витрати на оцінку збитків,
• відновлення – дії, спрямовані на повернення пошкоджених природних ресурсів або послуг до їхнього первісного стану – стану природних ресурсів і екосистемних послуг, який існував би, якби інциденту не сталося.

Легко помітити, що такі визначення шкоди і збитків кардинально відрізняються від визначення збитків через неотриманий екоподаток на несанкціоновані викиди, що робить безперспективними екологічні претензії України на COP27 щодо відшкодування збитків, завданих російською агресією.

З огляду на плани вступу до ЄС, Україна також може використовувати такі визначення шкоди довкіллю з Європейської Директиви 2004/35/ЄС про екологічну відповідальність щодо запобігання та усунення шкоди навколишньому середовищу: «шкода» означає «вимірювану несприятливу зміну природного ресурсу або вимірюване погіршення послуги природних ресурсів, яке може статися прямо чи опосередковано».

Європейське законодавство (acquis) про навколишнє середовище від 2004 року приділяє велику увагу не лише відновленню природних ресурсів, а й відновленню екосистемних послуг. Європейська комісія наголошує на важливості екосистемних послуг у Європейському законі про відновлення природи, який закликає до обов’язкових цілей для відновлення екосистем і видів, які в них мешкають, для збільшення біорізноманіття, запобігання стихійним лихам і зменшення ризиків для продовольчої безпеки.

Чи можемо ми розраховувати на залучення значного обсягу компенсаційних коштів за пряму шкоду природним ресурсам або за втрату екосистемних послуг?

У світі є багато інформації про витрати на утилізацію небезпечних відходів та відновлення екосистем, яку можна використати для підрахунку аналогічних екологічних збитків, завданих Росією в Україні.

Існує три окремі категорії вигод, витрат і шкоди, які необхідно враховувати при оцінці шкоди, цінності та вартості екосистем. Вони представляють різні прийняті методологічні підходи, що використовуються для оцінки екологічних атрибутів та екологічних послуг.

Перший підхід до оцінки – це пряма економічна вартість послуг, що надаються екосистемою. Міжнародний досвід показує (наприклад, тут, тут, тут, і тут), що оцінка екосистемних послуг може суттєво покрити збитки відповідного бізнесу від використання природних ресурсів. Тому варто відмовитися від «традиційних» методів оцінки збитків, які  використовує Уряд України, та використовувати натомість вищезгадані європейські методи оцінки «чистої екологічної шкоди». Водночас у літературі доступні численні методи оцінки екосистемних послуг, які дозволяють значно дешевше дистанційно оцінювати шкоду за допомогою супутникових зображень, дистанційного зондування та ГІС-додатків. Це особливо важливо для України, де війна ще не закінчилася.

За дослідженнями професора Аніла Маркандіа, вартість екосистемних послуг коливається від 3000 до 25 000 доларів США/га для лісів, річок і водно-болотних угідь. Тобто для мільйона гектарів порушених екосистем втрати екосистемних послуг легко можуть досягти кількох десятків мільярдів доларів, що досить близько до 27 мільярдів доларів, розрахованих за неприйнятною методикою для атмосферного повітря. 

Другий підхід полягає в оцінці вартості відновлення або реабілітації таких екосистем, коли вони пошкоджені. Дослідження для Великобританії показують, що середня вартість відновлення для всіх типів екосистем становить 3500 доларів США/га/рік.

Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України визначило чимало порушених або серйозно пошкоджених російськими військами екологічно заповідних територій загальною площею 627 тис. га та 16 Рамсарських територій ЮНЕСКО загальною площею 2,9 млн га. Це означає, що витрати на відновлення української екосистеми можуть досягати 10 мільярдів доларів на рік.

Третя категорія методологій зосереджена на ліквідації токсичних і небезпечних відходів, що є набагато складнішим і дорожчим. Є багато прикладів дороговартісної утилізації токсичних і небезпечних відходів, досвід яких можна легко перенести в Україну. На сьогоднішній день у Сполучених Штатах на реабілітацію об’єктів Суперфонду витрачено 21 мільярд доларів, що дуже близько до оцінок України в 23 мільярди доларів на забруднення від утилізації відходів і 0,3 мільярда доларів на забруднення ґрунту.

Враховуючи значний масштаб шкоди навколишньому середовищу, завданої Україні війною (знищення як природних екосистем, так і міст), довгострокова вартість реабілітації та відновлення екосистем може сягнути 50 мільярдів доларів США (сотні об’єктів, еквівалентних Суперфонду). Ця оцінка близька до оцінки Мінприроди України, хоч і розрахованої проблемними спрощеними методами. Після більш детальних оцінок міжнародних агентств очікується, що відновлення та реабілітація екологічних середовищ існування, лісів і сільськогосподарських територій розпочнеться протягом більш тривалого десятирічного періоду реконструкції, ймовірно, між 2025 і 2035 роками.

Звідси випливає, що План зеленого відновлення 3.0 має складатися з двох частин – короткострокової та довгострокової. За оцінками Другої швидкої оцінки збитків та потреб (RDNA2), проведеної Світовим банком у координації з ЄС та урядом України, бюджет першої, короткострокової частини Плану має становити близько 2 млрд. доларів США у сфері довкілля та лісового господарства та 2 млрд. доларів США у сфері водопостачання та водовідведення. Першочерговим пріоритетом України в цей період безпосереднього відновлення інфраструктури є усунення фізичної шкоди, завданої об’єктам критичної інфраструктури та житлу, щоб мільйони біженців змогли повернутися до своїх домівок.

Цілями другої, довгострокової, частини Плану зеленого відновлення 3.0 мають бути цілі та індикатори Європейського закону про відновлення природи, який передбачає розробку Планів відновлення водно-болотних угідь, річок, лісів, пасовищ, морських екосистем та видів, що їх населяють.

Висновки

1. Українське законодавство не визначає поняття «екологічна шкода» та «екологічна відповідальність». Встановлена лише кримінальна відповідальність за «екоцид». Жодної матеріальної компенсації за таку екологічну шкоду не передбачено і не може бути передбачено в Україні навіть теоретично. Без законодавчого визначення поняття «екологічна шкода» та матеріального визначення поняття «екологічна відповідальність» неможлива розробка методології відшкодування екологічної шкоди внаслідок російської агресії, яка буде визнана міжнародними судами.
2. Тому необхідно терміново ратифікувати Директиву 2004/35/ЄС та прийняти невизнані положення Водної рамкової директиви ЄС, Директиви про паводки, Директиви SEA,  Сендайську рамкову програму зменшення ризиків стихійних лих, а також внести необхідні зміни до відповідних законів та нормативно-правових актів: положення про екологічну відповідальність в Конституції України, Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», Законів «Про ОВД» та «Про СЕО», Кодексу цивільного захисту, Державних будівельних норм щодо ОВД тощо.
3. Під «зеленим відновленням» у світі зазвичай розуміють дії, спрямовані на повернення порушених природних ресурсів або екосистемних послуг до їхнього базового стану, тоді як Національний план відновлення України у сфері екологічної безпеки 2.0 передбачає переважно дії щодо запобігання забрудненню, декарбонізації або поводження з відходами. Тому для успішного отримання компенсації за шкоду, завдану довкіллю, Україна має переробити Національний план відновлення України у сфері екологічної безпеки 2.0 на План післявоєнного зеленого відновлення 3.0 на основі визначень Європейської директиви 2004/35/ЄС про екологічну відповідальність щодо запобігання та усунення шкоди довкіллю, а також на основі цілей та індикаторів Європейського закону про відновлення природи. Цей план можна презентувати на конференції з відновлення України у Лондоні.
4. Необхідно залучити відповідні органи влади, агенції та експертів до визначення масштабів екологічної шкоди, вартості відновлення та механізмів компенсації.