Чи Змінить Україна Законодавство про Місцеві Вибори

Поспішна робота над законом про місцеві вибори продовжує сумнозвісну українську традицію змінювати виборче законодавство за кілька місяців до виборів. Залишаються кілька важливих питань. Зокрема, треба терміново визначитися з можливістю та механізмами голосування для внутрішньо переміщених осіб, а також для жителів районів, що межують із територією, непідконтрольною урядові України.

У коаліційній угоді парламентські фракції зобов’язалися здійснити реформу законодавства про місцеві вибори у першій половині 2015 року, перед черговими місцевими виборами, що заплановані на жовтень 2015-го згідно з Конституцією. Парламент поспішає ухвалити нове законодавство до закриття поточної сесії в липні. Процес цієї реформи ускладнюється тим, що одночасно з ним відбувається конституційна реформа, де провідне місце посідає питання децентралізації. Ці дві реформи мають бути узгоджені між собою.

Реформа виборчої системи, зокрема скасування мажоритарного компонента, належить до основних вимог руху Євромайдану та найважливіших зобов’язань за коаліційною угодою. Мажоритарна система асоціюється з шахрайством та маніпуляціями; багато хто вважає її вразливішою до підкупу виборців та зловживання адміністративним ресурсом. Пропорційну систему часто розглядають як панацею проти корупції, але очевидно, що сама по собі реформа виборчої системи без одночасного реформування інших аспектів законодавства та управління в цілому, наприклад, фінансування партій та передвиборчих кампаній, не вплине значно на подолання виборчої корупції.

Останнім часом тривало обговорення кількох законопроектів про місцеві вибори. Один із законопроектів розробила експертна група, яку створив голова Верховної Ради України. Представники громадянського суспільства, провідні експерти з виборчого права та міжнародні радники разом з народними депутатами працювали над розробкою цього законопроекту. 18 червня Верховна Рада прийняла законопроект 2831-3 в першому читанні (згадується у меморандумі як чернетка Князевича) і погодилась приступити до другого читання як найшвидше.

Через нагальну потребу в реформах поспішна робота зі змін законодавства є зрозумілою, хоча вона й продовжує сумнозвісну українську традицію змінювати виборче законодавство за кілька місяців до виборів. Нормативно-правова база місцевих виборів має бути чітко визначена заздалегідь до початку виборчого процесу, так щоб забезпечити достатньо часу для навчання членів виборчих комісій та інформування виборців і учасників виборчого процесу. Якщо перед виборами буде внесено суттєві зміни, знадобиться поглиблене післявиборче дослідження для виявлення вад та узгодження подальших реформ задовго до наступних виборів.

Зокрема, слід терміново визначитися з можливістю та механізмами голосування для внутрішньо переміщених осіб, а також для жителів районів, що межують із територією, непідконтрольною урядові України. Потрібно закріпити рішення стосовно цих питань у законі про місцеві вибори чи у спеціальному законодавстві щодо особливого стану в Донецькій та Луганській областях. Також тривають дискусії про впровадження других Мінських домовленостей, включно з питанням проведення місцевих виборів на території Донецької та Луганської областей.

Вибори в Донецькій та Луганській областях

Вибори до органів місцевого самоврядування в Донецькій та Луганській областях пов’язані з упровадженням другої Мінської угоди й були предметом обговорення Тристоронньої контактної групи (ТКГ). У другій Мінській угоді вказано:

На підставі Закону України “Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей” питання, що стосуються місцевих виборів, будуть обговорюватися і узгоджуватися з представниками окремих районів Донецької та Луганської областей в рамках Тристоронньої контактної групи. Вибори будуть проведені з дотриманням відповідних стандартів ОБСЄ при моніторингу з боку БДІПЛ ОБСЄ.

6 травня ТКГ оголосила про створення чотирьох робочих груп для розробки «Пакета заходів на виконання Мінських угод від 12 лютого 2015 р.». Голова ОБСЄ призначив керівників робочих груп. Одна з робочих груп розглядатиме політичні питання, включно з виборами; її очолюватиме посол П’єр Морель. 2 травня Владислав Дейнего й Денис Пушилін, які заявляють, що виступають від імені окремих районів Донецької та Луганської областей, погодилися, що керівники робочих груп призначатимуться ОБСЄ, але за умови, що за результатами першого місяця роботи груп може бути розглянута можливість ротації керівників.

За повідомленнями мас-медіа, 12 травня було оголошено, що вони подали до ТКГ пропозицію стосовно місцевих виборів.

Останнє засідання ТКГ завершилося 23 травня в Мінську. Того ж дня, як повідомляється, робоча група з політичних питань збиралася для обговорення виборів у Донецькій та Луганській областях. Як зазначається в пресі, робочі групи відновили свою діяльність 2 червня у Мінську.

У Києві громадські обговорення щодо проведення виборів на тимчасово окупованих територіях не проводяться. Аналітики вказують, що вибори не можна провести за законодавством України, як вимагається Мінськими угодами, оскільки неможливо гарантувати основоположні свободи й безпеку членів виборчих комісій та виборців, а також забезпечити саме голосування. Тому здається, що дискусії в межах Мінського процесу й дискусії щодо виборчого законодавства в Києві не зовсім відповідають одна одній.

12 травня Верховна Рада ухвалила Закон «Про правовий режим воєнного стану». За цим законом, воєнний стан може бути проголошено на всій території країни або в окремих областях; на території, де оголошено воєнний стан, вибори не проводяться. Зявились припущення, що терміни ухвалення закону вказують на політичну мотивацію, яка має відношення до майбутніх виборів. Інші спростувати це припущення, пояснивши, що умови оголошення воєнного або надзвичайного стану потребували доопрацювання, так як поточні положення є недостатніми для різко ускладненого рівня конфлікту, ніж це можна було уявити в минулому.

Вибори на підкотрольній Україні території Донецької та Луганської областей

У зв’язку з цим з’явилися припущення, що вибори в Донецькій та Луганській областях взагалі не відбудуться, однак поширенішою є думка, що їх буде проведено в районах, підконтрольних урядові України. Якщо підготовка до виборів у районах, піконтрольних урядові, проходитиме так, як заплановано, доведеться розглянути низку питань:

• вибори в районах, що межують із тимчасово окупованими територіями;
• вибори до Донецької та Луганської обласних рад;
• голосування тимчасово переміщених осіб.

Наразі немає одностайної позиції щодо того, чи слід врегулювати ці питання тимчасовими положеннями до закону про місцеві вибори, або прийняти спеціальний закон, де буде викладено конкретні механізми. У будь-якому разі всі погоджуються, що потрібно розробити спеціальне законодавство заздалегідь і задовго до виборів, щоб уникнути ситуації парламентських та президентських виборів 2014 року, коли рішення про проведення виборів у зоні конфлікту було ухвалено за лічені дні до голосування і не ґрунтувалося на чітких критеріях.

Що стосується виборів у районах, прилеглих до окупованих територій, експертна група пропонує створити комісію за участю ЦВК та Кабінету міністрів для визначення того, в яких населених пунктах вибори не проводитимуться через неможливість гарантувати належну процедуру та захист прав. Критерії того, в яких районах вибори не проводитимуться, мають бути чітко визначені законом.

Обговорюються два варіанти щодо виборів до Донецької та Луганської обласних рад:

1) вибори до обласних рад буде відкладено до моменту, поки не стане можливим їх проведення на всій території області, або до завершення процесу децентралізації та законодавчого закріплення статусу цих територій; або

2) вибори пройдуть, де це можливо, в результаті чого буде обрана частина складу обласних рад; після цього буде ухвалено законодавство щодо статусу цих обласних рад.

Голосування ВПО

Зараз в Україні близько 1,2 мільйона внутрішньо переміщених осіб (ВПО), що значно більше, ніж під час президентських та парламентських виборів 2014 року. З огляду на велику кількість людей, які можуть втратити право голосувати на місцевих виборах, та залежність ВПО від послуг місцевих органів влади, триває дискусія про те, яким чином забезпечити право голосу для внутрішньо переміщених осіб зі сходу. Дискусії точаться навколо питання, в який спосіб можна забезпечити право голосу для ВПО на майбутніх виборах. Вважається, що внутрішньо переміщені особи (ВПЛ) повинні отримати право голосу на майбутніх виборах, але необхідно провести подальше обговорення можливого формату.

Деякі законотворці та групи експертів підтримують надання ВПО права голосу на виборах до органів місцевого самоврядування тих громад, де вони зараз проживають, незалежно від офіційного місця реєстрації в їхньому паспорті. Це надасть ВПО право брати участь у виборах місцевих рад, які надають їм послуги та підтримку. ВПО зможуть проголосувати за місцем проживання, зазначеним у довідці ВПО.

Одночасно триває робота під керівництвом Григорія Немирі, депутата від фракції «Батьківщина», щодо внесення змін до закону «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», ухваленого в Верховній Раді 20 жовтня 2014 року. Серед питань, які будуть розглянуті, – шестимісячний термін дії довідки ВПО та процедура її поновлення, що можуть вплинути на процедуру реєстрації ВПО у списках виборців.

Комітет виборців України (КВУ) на прес-конференції в УНІАН 20 травня виступив з альтернативним підходом щодо права голосу для ВПО. КВУ запропонував, щоб ВПО дали можливість голосувати за органи місцевого самоврядування за місцем їхньої реєстрації до переміщення. З цією метою будуть створені спеціальні виборчі дільниці в районах високої концентрації ВПО. КВУ також пропонує зобов’язати кандидатів зазначати в реєстраційних документах, чи підлягають вони люстрації, та надавати виборцям доступ до цієї інформації.