Як організувати допомогу для відбудови

Як організувати допомогу для відбудови

Photo: ua.depositphotos.com / VitalikRadko
14 Грудня 2022
FacebookTwitterTelegram
2803

Повоєнна відбудова України буде величезним завданням (German Marshall Fund 2022). Існуючі інституції та інструменти фінансування не відповідають масштабу та складності цього проекту. Щоб впоратися з екстраординарними викликами, створеними російським вторгненням, потрібно застосовувати неординарні політики. У розділі книги CEPR «Відбудова України» ми наводимо кілька пропозицій з організації процесу відбудови.

Агенція з координації відбудови

Повоєнна відбудова України потребуватиме величезних ресурсів. Оцінки лежать у діапазоні від 349 млрд дол. (Світовий Банк) до 1,1 трл дол., згаданих Європейським інвестиційним банком. Враховуючи такі фінансові потреби, кошти потрібно буде залучати з багатьох джерел, і донори наполягатимуть на впровадженні механізмів контролю за ефективністю витрачання цих величезних сум.

Для цього ми рекомендуємо створити під проводом Єврокомісії спеціалізовану агенцію з відбудови України. Агенція має бути під проводом Єврокомісії, оскільки кінцевою економічною та політичною метою України є членство в ЄС, тому відбудова має бути узгоджена з європейським законодавством. А сам процес євроінтеграції може стати “маяком” для України.

Офіс та співробітники агенції мають знаходитися в Україні. Виконавчий директор агенції повинен мати досвід роботи з Єврокомісією, а керівна команда має включати людей з України, ЄС та неєвропейських країн Великої сімки, оскільки відбудова України – це відповідальність не лише Європи. Наглядова рада агенції має включати представників інших країн-донорів, міжнародних та неурядових органiзацiй.

Агенція буде спиратися на експертизу Єврокомісії, але вона має бути незалежною від Комісії та її регуляцій, що дозволить їй швидко розгорнутися. Структура агенції має бути простою та зрозумілою, схожою на адміністрацію Плану Маршалла чи Агенцію з відбудови та реабілітації Пакистану після землетрусу (World Bank 2014). 

Джерела фінансування

Величезні фінансові потреби відбудови потребують залучення коштів із широкого кола джерел. Агенції з відбудови потрібно буде мобілізувати кошти двосторонніх грантів, організацій з розвитку (Світовий Банк, регіональні банки розвитку та інші розвиткові агенції), МВФ (надання перехідних кредитів та СПЗ, які інші країни зможуть передати Україні), передвступних та структурних фондів ЄС, а також приватні пожертви, кошти від продажу акцій та інших портфельних інвестицій та, можливо, конфісковані російські активи.

Важливо за можливості отримувати гранти, а не кредити. Залучення значних обсягів кредитів підвищить ризик боргової кризи. У цьому контексті можна згадати, що переважну частину коштів Плану Маршалла становили саме гранти.  

Україні також знадобиться зниження боргового навантаження (Obstfeld 2022). Щоб полегшити доступ до міжнародних ринків капіталу, Україна та її донори можуть випустити облігації під заставу, надану донорами (аналогічно до безпроцентних облігацій Казначейства США, які були заставою для облігацій Брейді).

Оскільки адекватне фінансування може надходити повільно, необхідним буде інструмент схожий на Міжнародний фінансовий фонд для імунізації (International Finance Facility for Immunization), коли донори обіцяють надавати певний обсяг коштів протягом тривалого періоду часу, а фонд випускає облігації, забезпечені майбутніми внесками донорів.

Звісно, відбудова не може покладатися лише на кошти урядів та міжнародних організацій. Необхідна участь приватного капіталу, наприклад, у формі прямих іноземних інвестицій чи державно-приватних партнерств. Такі партнерства зможуть забезпечити не лише фінансування, а й надходження технологій та управлінського досвіду.

Головний мультидонорський трастовий фонд

Важливо буде координувати донорів між собою. Ми рекомендуємо створити для цього мультидонорський трастовий фонд (multi-donor trust fund, MDTF). З 1990х подібні фонди широко застосовувалися Світовим Банком та іншими організаціями, щоб надавати синдиковане фінансування вразливим державам – включно з Україною після 2014 р. Така структура об’єднує різні джерела фінансування. Як правило, трастовий фонд має дорадчий орган, який складається з представників місцевої влади та міжнародних організацій і який визначає політичні пріоритети, окрему фінансову установу, в якій присутні представники донорів та національної влади та яка затверджує фінансування окремих проектів, та аудиторський орган, який наглядає за цими проектами.

Перевагами такої структури є гнучкість та передбачуваність фінансування, видимість, узгодження інтересів донорів у рамках спільного стратегічного підходу та зниження інформаційних, координаційних та адміністративних витрат через призначення єдиного адміністратора (Scanteam 2007). Однак, втілення подібного проекту може бути складним. Домінування донорів у складі дорадчого та аудиторського органу може послабити відчуття відповідальності у місцевих політиків. Коли стратегічні та розвиткові пріоритети донорів та реципієнта розходяться, скоріше за все, виграють донори. Barakat (2009) та інші показують, що Трастовий фонд відбудови Афганістану, створений 2002 року, мав багато із цих вад. Буде важливо уникнути цих підводних каменів.

Звісно, трастові фонди вже є – і їх забагато! Світовий Банк управляє трастовим фондом для України, щоб забезпечити надання критично важливих послуг, поки триває війна. Адміністративний рахунок, відкритий МВФ на початку квітня 2022 року – фактично ще один трастовий фонд. 24-25 травня Рада Європи погодилася заснувати Трастовий фонд солідарності з Україною (Ukraine Solidarity Trust Fund). Мета цього фонду – надання трьох видів допомоги (гуманітарної, для підтримки ліквідності та для відбудови). Цим фондом управляє Єврокомісія, й він надає кошти під бюджетні гарантії ЄС. Під час конференції в Лугано у липні Європейський інвестиційний банк запропонував створити новий трастовий фонд ЄС-Україна (EU–Ukraine Gateway Trust Fund), щоб підтримати як короткострокові, так і довгострокові інвестиції у відбудову, а також Національний план відбудови України, зокрема ті його частини, які стосуються стійкої та “розумної” інфраструктури. 

Ці зусилля потрібно об’єднати. Головний трастовий фонд, який з’явиться в результаті об’єднання, залучатиме внески країн-членів ЄС, інших країн та партнерів, включно з існуючими трастовими фондами, а також має забезпечити ефективне управління коштами та координацію донорів.

Координація інших донорів

Наступне питання – які проекти має фінансувати трастовий фонд? Перелік проектів у порядку пріоритетності має створити український уряд, який має знання про місцеві потреби та мусить бути відповідальним за відбудову. Агенції потрібно буде розробити (разом з українським урядом) якісні дані та цифрові системи для систематизації, контролю та звітності за проектами. Спираючись на досвід попередніх відбудов, агенція з відбудови може запропонувати донорам, інвесторам та доброчинцям “меню” проектів, які можна профінансувати. Ці проекти потрібно попередньо затвердити та узгодити, щоб уникнути марнування ресурсів та дублювання зусиль. Таблиця 1 показує, як може виглядати таке “меню”.

Після створення каталогу проектів для фінансування, агенція має розробити електронну систему з можливістю пошуку, схожу на “громадський бюджет”. Кожен проект матиме детальний опис, бюджет та перелік коштів, які вже вдалося залучити центральному чи місцевому уряду. Проекти державно-приватних партнерств мають містити прогнози грошових потоків та інші документи необхідні для поінформованого ухвалення рішень. Приватні доброчинці можуть отримати визнання (наприклад, будівля буде названа їхнім іменем). Заохотити інвестиції з метою отримання прибутку до українських підприємств чи у будівництво підприємств “з нуля” можна за допомогою сприятливих для бізнес-клімату інституційних реформ.

Важливість відповідальності

Щоб інвестиції були ефективними, а реформи незворотніми, Україна має бути відповідальною за відбудову. Лише в цьому разі громадяни вважатимуть реформи та інвестиції виправданими, а відтак вони будуть тривкими. Україна найбільш ефективно використає допомогу, якщо допомога співпадатиме з її інтересами. Аналогічно архітектори Плану Маршалла визнавали необхідність відповідальності реципієнтів допомоги, хоча й дотримувалися принципу “довіряй, але перевіряй” (Eichengreen 1995). Відповідальність має спиратися на широку внутрішню підтримку, яку можна забезпечити за допомогою інклюзивних відкритих консультацій з місцевою владою, громадянським суспільством та бізнесом. Для цього важливо зібрати інформацію про те, як громадянське суспільство бачить майбутнє України, та спиратися на неї  (наприклад, Center for Economic Strategy 2022).

Висновки

Україна не може відбудоватися самостійно. Але також Україна та міжнародна спільнота не можуть змарнувати цей шанс. Україна креативно перетворює виклики на можливості. Світ має бути так само креативний у тому, щоб брати на себе ризики та шукати можливості. Успіх відбудови України багато в чому сформує майбутнє Європи та перспективи глобальної безпеки.

Таблиця 1. Донори та проекти

Власник проекту →

Донор чи інвестор проекту ↓

Центральний уряд (проекти затверджує агенція) Місцеві органи влади (проекти затверджує агенція)  Приватні та комунальні підприємства (проекти координує агенція)
МФО, ЄС: гранти, технічна допомога (ТД) Інституційний розвиток центрального уряду** Інституційний розвиток місцевих органів влади** Невеликі гранти; виконавці проектів ТД чи відбудови
МФО, уряди: гранти, кредити, ТД  “Велика” інфраструктура (залізниця, енергетика, дороги тощо)** Житлові квартали, ТЕЦ, системи каналізації тощо** Лікарні, школи, університети тощо* 
Приватні інвестори (проекти ДПП)* Частини інфраструктури (порти, аеропорти, ділянки доріг тощо) Міська інфраструктура, така як громадський транспорт
Приватний сектор: доброчинці  Лікарні, школи, університети тощо (можуть носити імена доброчинців)  Надання тренінгів, експертизи, невеликі гранти 
Приватні інвестори*: прямі інвестиції задля отримання прибутку Створення чи відновлення промислових майданчиків (можна надавати податкові пільги лише з місцевих податків) Купівля частки у підприємстві чи запуск спільного підприємства

Примітки: сірі клітинки показують донорів та розробників проекту, інші клітинки наводять приклади проектів. Хоча тут ми ділимо проекти за відповідальними (центральна, місцева влада чи приватні інвестори), можливі й інші варіанти поділу, наприклад, за розміром проекту. * для цих проектів потрібне буде страхування воєнних ризиків. ** для цих проектів агенція з відбудови має проводити аудит та надавати звітність. Для інших проектів аудит забезпечать інвестори

Колонку вперше опубліковано на VoxEU

Використана література

Barakat, S (2009), “The failed promise of multi-donor trust funds: aid financing as an impediment to effective state-building in post-conflict contexts”, Policy Studies 30(2): 107-126.

Center for Economic Strategy (2022), “Ukraine after victory: Vision of Ukraine 2030”. 

Eichengreen, B (ed.) (1995), Europe’s post-war recovery, Cambridge University Press.  

German Marshall Fund (2022), Designing Ukraine’s Recovery in the Spirit of the Marshall Plan

Obstfeld, M, A Gelpern, Y Gorodnichenko and S Hagan (2022), “Life or Debt in Ukraine”, Project Syndicate, 29 April. 

Scanteam (2007), Review of Post-Crisis Multi-Donor Trust Funds,  report commissioned by the World Bank, Norwegian Ministry of Foreign Affairs and the Norwegian Agency for Development Cooperation (Norad) in cooperation with the Canadian International Development Agency (CIDA), the Netherlands Ministry of Foreign Affairs and the UK Department for International Development (DFID).

World Bank (2014), Pakistan Earthquake 2005: The Case of Centralized Recovery Planning and Decentralized Implementation

Автори

Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний