Як правильно порахувати українців

Висновок VoxUkraine: перепис 2020 року варто провести «традиційним» методом. При цьому потрібно наповнити ЄДДР верифікованими даними з інших реєстрів та забезпечити його постійну підтримку. Тоді наступні переписи можливо буде проводити повністю електронним або змішаним методами.

Головне:

1. Необхідність перепису наразі не піддається сумніву. Дискусії точаться навколо того, яким саме методом його провести
2. у Європі останній перепис (2010/2011) 53% країн проводили традиційним методом, 10% країн – за реєстрами, решта – змішаним методом, тобто дані реєстрів доповнювалися даними вибіркових опитувань
3. Держстат наразі планує провести опитування традиційним методом
4. є 5 основних реєстрів, у яких містяться дані про людей, але ці реєстри несинхронізовані
5. одне з можливих рішень – покласти відповідальність за наповнення Єдиного державного демографічного реєстру (ЄДДР) на органи місцевого самоврядування (громади). Але тут існує ризик, що деякі громади зможуть «приписати» собі людей, щоб отримати вищі субвенції
6. незалежно від обраного методу, для того, щоб провести перепис, в Україні потрібно створити реєстр адрес

Україна – єдина з країн Європи, яка не провела перепис населення 2010-2011 року. Тому скільки нас, ми знаємо лише приблизно. Знання точної кількості населення необхідне для ефективного витрачання бюджетних коштів – адже це основний параметр формул розподілу освітньої, медичної субвенції та інших трансфертів.

Понад те, перепис дозволяє відповісти не лише на питання «скільки нас», але й на питання «які ми». Дані перепису будуть дуже цікаві науковцям та дослідникам. Отже, необхідність проведення перепису не викликає сумнівів, і він запланований на 2020 рік. Дискусії точаться навколо того, як саме провести перепис – «традиційним» способом, за допомогою переписувачів, чи за допомогою електронних реєстрів. Президент України Володимир Зеленський надає перевагу другому варіанту. Своїм указом №588 він наказав перевірити, чи вийде перейти на електронний перепис:

18 вересня 2019 року VoxUkraine обговорював можливі методи та нюанси проведення перепису з Ігорем Вернером, головою Держстату України, Володимиром Семеніхіним, керівником Офісу реформи адмінпослуг, Сергієм Лобойком, головою Центру розвитку інновацій та проекту «Е-рішення для громад» (U-LEAD) та Тетяною Тищук, керівницею проекту iMoRe. Юлія Мінчева, керівниця проекту VoxConnector, модерувала розмову.

Головні моменти дискусії

Тетяна Тищук зауважила, що 2000/2001 року 27 країн Європи провели «традиційний» перепис, 3 країни – перепис на реєстрах, а 6 країн – змішаний перепис (тобто дані перепису з реєстрів були доповнені даними вибіркових опитувань). У 2010/2011 число країн, які провели традиційний перепис, зменшилося до 21, перепис на реєстрах провели 5 країн, а змішаний – 13 країн. Ми бачимо, що все більше країн Європи тяжіють до переведення перепису в електронну площину. Але все-таки лише 10% країн наразі повністю перейшли на електронний перепис (рис. 1).

Практика показує, що при запровадженні перепису на основі реєстрів країни відмовляються від окремих показників. Це можуть бути етнічне походження або релігія, яких реєстри не містять, тому що законодавство забороняє вимагати у людей таку інформацію. 

Ще один виклик при проведенні перепису на основі реєстрів – це фрагментовані дані. Зокрема це стосується даних про рівень освіти. Багато країн запустили державні реєстри 20-30 років тому та мають дані лише з того моменту. Для того, щоб дізнатися про рівень освіти людей, які вчилися раніше, треба проводити додаткові вибіркові спостереження. 

А як в Україні з електронними реєстрами? В Україні вже є низка електронних реєстрів. Вони містять багато даних, які ми хотіли б отримати під час перепису. Проте ці дані мають різну якість, в окремих реєстрах вони фрагментовані. Показники в різних реєстрах не завжди узгоджені. 

Наприклад, нещодавно почалися пілотні проекти зі впровадження реєстрів місцевих мешканців у об’єднаних територіальних громадах. Зараз дані цих реєстрів дуже сильно розходяться з даними Держстату (рис. 2). Найчастіше, за даними громад, у них проживає більше населення, ніж записано в офіційних даних. Таке «збільшення» населення може бути пов’язано як з технічними помилками, так і з бажанням завищити кількість мешканців, щоб отримати більші субвенції з державного бюджету. 

Ігор Вернер розповів, що Держстат під час підрахунку кількості населення бере за основу дані перепису 2001 року, додає до них кількість народжених та віднімає кількість померлих, а також враховує дані Державної міграційної служби із зареєстрованої міграції. Однак, звісно, є і незареєстрована міграція. Людина може виїхати та не знятися з реєстрації, або знятися з реєстрації і не зареєструватися в іншому місці. Про таких людей у Держстату повних даних немає, тому ця похибка накопичується з 2001 року.

У червні 2018 року міжвідомча комісія підготувала Програму перепису. При цьому для проведення було обрано безпаперовий варіант «традиційного» перепису – тобто переписувачі обходитимуть будинки з планшетами, а не паперовими анкетами. Окрім того, українці зможуть самостійно заповнювати інформацію про себе онлайн. Це дозволить скоротити кількість тимчасових працівників, необхідних для проведення перепису, зі 192 до 98 тисяч.

У грудні 2019р. пробний перепис має пройти в двох районах – Оболонському р-ні Києва та Бородянському р-ні Київської області. Він має виявити проблеми, які можуть виникнути в ході перепису, щоб можна було розробити плани з нейтралізації таких проблем.

Пан Вернер зазначив, що головна відмінність «традиційного» перепису від перепису за реєстрами в тому, що під час першого записуються дані, які людина сама повідомляє про себе та своє домогосподарство (переписувач не перевіряє жодні документи), тоді як дані до реєстрів вносяться на підставі офіційних документів.

Ще один аспект, який потрібно пам’ятати: зараз тільки під час перепису у людини можна питати про її національність, жодному реєстру це не дозволено. Тож при електронному переписі ми або маємо виключити це питання, або змінити законодавство.

Для проведення перепису варто звернути увагу на Єдиний державний демографічний реєстр (ЄДДР) – це єдиний реєстр, куди мають бути включені всі. Його важлива особливість у тому, що в ньому кожна людина має унікальний ідентифікатор фізичної особи. Відповідно до указу президента №558, всі реєстри мають використовувати такий ідентифікатор.

Окрім проблеми неінтегрованості реєстрів (їх взаємодії та автоматизованого обміну даними), є й інша – об’єднання даних може призвести до дублювання інформації (як це відбувається з реєстрами громад, коли людина потрапляє відразу у декілька реєстрів), або до її неповноти через видалення неверифікованих записів.

Основними умовами проведення перепису за реєстрами є існування:

1. Реєстру населення.
2. Реєстру житла або адрес (це важливо, щоб направити інтерв’юерів чи електронним шляхом визначити географічне розташування українців)
3. Реєстру підприємств.
4. Реєстру працюючих.

На жаль, наразі в Україні не існує реєстру адрес. А без нього неможливо розрахувати густоту населення на різних територіях та відповідно розподілити переписувачів. 

Тому під час підготовки до «традиційного» перепису Держстат створить квартальні списки. Вони покажуть кількість існуючих квартир, будинків та інших об’єктів, куди потім будуть відправлені інтерв’юери.

Важливий момент – переписувачі мають бути найманими працівниками Держстату, а не представниками органів місцевої влади, оскільки в останньому випадку існує ризик фальсифікації даних через те, що від кількості населення в громадах залежить розмір субвенцій. 

Не забув Держстат і про людей, які часто уникають реєструватися у державних органах, зокрема ромів. Для того, щоб перепис дійшов і до них, працівники Держстату спілкувалися з представниками національних меншин. Останні запевнили, що сприятимуть проведенню перепису.

Загалом, Держстат готовий до будь-якого варіанту перепису. Але маємо розуміння того, що для проведення перепису за допомогою реєстрів перш за все потрібно значно покращити їхню якість. А також забезпечити необхідний обсяг інформації для покриття тих питань, які рекомендовані для включення до перепису ООН та Євростатом з метою офіційного визнання результатів світовою спільнотою.

Володимир Семеніхін вважає, що перепис за допомогою реєстрів не тільки набагато дешевший, ніж “традиційним” методом, але також – це створення повного реєстру громадян, необхідне для подальшого функціонування системи цифрових послуг. В Україні є 5 реєстрів, у яких містяться дані про людей:

1. реєстр актів цивільних станів, куди заносять дані про всіх новонароджених (РАЦС);
2. реєстр Державної міграційної служби, в якому наразі 16 млн осіб, і він якісний;
3. реєстр виборців, у якому записані всі люди, яким виповнилося 18 років, та вказане їхнє місце проживання. Цей реєстр також якісний, адже цього року двічі відбулися вибори з використанням та оновленням даних цього реєстра в національному масштабі;
4. Реєстр платників податків, у якому більше 40 млн записів. Цей реєстр якісний, але в ньому бракує даних про дітей;
5. реєстр пацієнтів (27 млн осіб) – ті, хто підписали декларацію зі своїм сімейним лікарем;

Ще є реєстри місця проживання, але вони ведуться місцевою владою і не мають автоматичного обміну даними. Тому можуть бути випадки, коли одна людина зареєстрована, наприклад, одразу у двох населених пунктах. Законопроект 9218 має виправити цю ваду.

Якщо об’єднати дані з цих реєстрів, то ми отримаємо інформацію про загальну кількість українців. Якщо людина відсутня в певному реєстрі, але є у інших, то їх зведення та порівняння допоможе її відшукати.

Для ефективного функціонування реєстри мають не тільки обмінюватись інформацією в автоматичному режимі, а й містити узгоджений перелік даних. Реєстри містять значну кількість верифікованих даних про громадян, але є у них і такі дані, які потрібно додатково перевіряти. Під час синхронізації реєстрів важливо зробити дедублікацію, щоб знищити «мертві душі».

В Україні є багато ОТГ, які ще не доєдналися до електронної системи і ведуть паперові реєстри. Наразі це унеможливлює проведення перепису за реєстрами територіальних громад. І це проблема, яку потрібно вирішити.

Тут допоможе реєстр адрес та реформа інституту реєстрації місця проживання – так званої «прописки». Важливо дати громадянам технічні і юридичні умови, щоб можна було вказувати реальне місце проживання. Технічне рішення має бути максимально простим, щоб громадянин міг повідомити про своє місце проживання «у два кліки».

Важлива перевага перепису на основі електронних реєстрів – це його актуальність в подальшому використанні в будь-який момент часу. Традиційний перепис триває близько трьох тижнів. За цей час дехто з опитаних встигне померти, якась кількість нових українців народиться. Тому, коли дані опрацюють, вони вже будуть застарілі і міститимуть похибку, акумульовану при проведенні. Але коли буде створений електронний реєстр громадян, дані в якому будуть постійно оновлюватися, вийде, що в кожен момент часу будуть доступні дані, ідентичні перепису. Окрім того, дані з електронних реєстрів зручні для опрацювання вченими та аналітиками. 

Деякі країни Європи вже не проводять переписи, бо постійно мають актуальну інформацію в електронних реєстрах.

Сергій Лобойко зазначив, що від Президента України є чіткий запит на електронний перепис. А Прем’єр-Міністр відразу після обрання наголосив на пріоритеті отримати актуальні демографічні дані, без яких неможливе ефективне планування та бюджетування.

Цей перепис може стати останнім «змішаним» при переході до 100% е-перепису на основі реєстрів, який забезпечить щоденну актуалізацію демографічних даних завдяки взаємодії всіх відповідних державних та територіальних електронних реєстрів. 

Якщо порівнювати спланований «традиційний» та необхідний зараз електронний переписи (рис. 3), то видно, що перший потребує цілої «армії» інтерв’юерів (біля 100 тисяч). Всіх їх потрібно навчити, скоординувати та забезпечити обладнанням (індивідуальними планшетами). Державні витрати на такий вид перепису оцінювався в 4 млрд грн. 

Три тижні назад ЦРІ висловив публічну пропозицію щодо методу реалізації е-перепису, і на неї відреагували і Прем’єр, і Держстат. В бюджет на 2020 рік Уряд подав на 0,5 млрд меньше – 3,44 млрд грн. Водночас, переходячи вже зараз до е-перепису можна «вбити двох зайців» – навести лад у реєстрах та порахувати українців. На думку Центру розвитку інновацій, додаткових переписувачів наймати не потрібно – треба долучити персонал органів місцевого самоврядування (ОМС), які ще два роки тому мали сформувати свої реєстри територіальних громад (РТГ). Всеукраїнське покриття системою РТГ та верифікація у хмарі даних усіх долучених реєстрів забезпечить правильність даних, відсутність дублювань та покаже помилки в реєстрах. При цьому ОМС зацікавлені «перерахувати» всіх громадян, зокрема дітей, бо від їх чисельності залежить обсяг майбутніх трансфертів громади з державного бюджету або вилучень до бюджету. Також, ОМС відповідають за коректність та безпеку даних в своїх реєстрах. Тоді як інтерв’юери не несуть відповідальності за зібрані дані, бо фіксують те, що їм скажуть, – навіть не записуючи, за новими правилами, ім’я громадян. 

На те, щоб отримати перші результати перепису за реєстрами (Демографічний звіт 1), на думку пана Лобойка, за наявності активної підтримки з боку Уряду, потрібно до 4 місяців, а остаточні результати з усуненням суперечностей між РТГ і державними реєстрами та з урахуванням заробітчан можна буде сформувати за 8 місяців (рис. 4).

Перед проведенням перепису за електронними реєстрами треба вирішити декілька питань. Зокрема великою проблемою зараз є відсутність повноцінного обміну інформацією між територіальними громадами та ЄДДР. Поки що громади відправляють свої дані у реєстр Державної Міграційної Служби, але не отримують інформацію з нього. Якість системи змушує їх вести свої окремі реєстри. Дані між ними не співставляються та не уточнюються.

Для проведення перепису треба одночасно:

• на державному рівні навести лад з держреєстрами, зокрема з ЄДДР та єдиним адресним.
• на місцях виконати вимогу законодавця – створити актуальні реєстри територіальних громад (РТГ). 

Якщо облік населення на місцях не вівся, треба провести побудинкові обходи. Також ОМС можуть їх провести для інтерв’ю мешканців, якщо Уряду буде необхідна додаткова інформація з розробленого Держстатом опитувальника. 

Відкритим питанням залишається запровадження в Україні Єдиного адресного реєстру. Створення Держстатом спеціально для перепису ще одного реєстру – хибний шлях. Але спільним недоліком всіх інших, вже наявних у держорганів, адресних реєстрів є невключенність до їх наповнення першоджерела – органів місцевого самоврядування. 

Центр розвитку інновацій (ЦРІ) створив та відтестував на 30 ОМС прототип хмарного рішення в рамках проекту «Е-рішення для громад» за підтримки програми «U-LEAD з Європою» (cid.center/e-solutions). Після отримання первинних наборів даних з держреєстрів, ОМС далі самостійно їх актуалізують, дані зберігаються у захищеному data-центрі. ОМС виступають колективним користувачем даних. При цьому підтримка бази даних та навчання ОМС відбувається за рахунок проекту.  

Завдяки впровадженню по всій Україні сучасного хмарного рішення щодо РТГ та адрес і поєднання їх із відповідними держреєстрами зможемо надалі отримувати щоденну актуалізацію демографічних даних, точність яких прямує до 100%.

Якщо підсумувати, то Україні зараз підходить змішана система перепису, коли перепис проводиться за реєстрами, але ті за потреби доповнюються за рахунок побудинкових обходів.

Загалом, спікери дійшли згоди, що перепис за електронними реєстрами – це майбутнє, якого не уникнути. Питання лише у тому, чи готові ми зробити крок у це майбутнє вже зараз. У нас склалося враження, що ні.