Велика кількість усталених корупційних механізмів (схем) уможливлена наявними у законодавстві суперечностями та прогалинами. Або і взагалі спеціально вписана у законодавство (наприклад, загальновідома «Роттердам+»). Отже, хто і як має боротися зі схемами та як ми можемо підвищити результативність цієї боротьби – розглянемо у цій статті.
Згідно із законом «Про запобігання корупції», центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, є Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК). Відповідно до Постанови КМУ № 706 «Питання запобігання та виявлення корупції», у кожному органі виконавчої влади та державних підприємствах, установах та організаціях є уповноважені антикорупціонери або підрозділи з питань запобігання та виявлення корупції. Оскільки інші антикорупційні органи (наприклад, НАБУ) сфокусовані на полюванні за корупціонерами, то для боротьби зі схемами ми маємо інфраструктуру, що складається із НАЗК, антикорупціонерів в органах влади та керівництва самих органів влади.
У керівника органу влади найчастіше є усі інструменти для подолання корупційних схем. Звісно, якщо він не є їх бенефіціаром. Інструментарій НАЗК також досить широкий. Зокрема, до нього входить підготовка Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання, до яких можна включити дієві заходи запобігання корупції. А уповноважені антикорупціонери в органах влади також розробляють антикорупційні програми, які згідно із законом «Про запобігання корупції» (ст.19) мають відображати ключові корупційні проблеми у відповідній сфері та заходи з їх подолання.
Антикорупційна стратегія на 2019 рік досі не затверджена. А от антикорупційні програми органів влади є, і їх проаналізувала наша команда. Більшість із них стосуються лише внутрішньої «кухні» відповідних органів влади, а не сфер, якими вони управляють. Наприклад, в антикорупційній програмі МВС ви не знайдете заходів проти таких корупційних схем як «продаж» кримінальних проваджень, «кришування» правоохоронцями наркотрафіку чи замаскованого під лотерею грального бізнесу, нелегального обігу зброї чи продажу в інтернеті фальсифікованих медичних довідок, водійських посвідчень та лікарняних.
В антикорупційній програмі Мінагро (зараз Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства) немає нічого про подолання корупції під час вивезення лісу-кругляку чи видобутку бурштину. Програма Міненерго ні слова не каже про спотворене корупцією тарифоутворення, а Держгеокадастру не бачить ризиків у процедурах зміни цільового призначення земельної ділянки.
Загалом антикорупційні програми сфокусовані на запобіганні корупції в органі влади, а відтак не покривають проблем галузі, де орган влади має формувати політику. Методологія оцінки корупційних ризиків, розроблена НАЗК, визначає об’єктом оцінки корупційних ризиків «функції та завдання органу влади, його посадових осіб, визначені законодавчими актами, та способи їх реалізації», а відтак звужує коло корупційних ризиків. Тобто, наприклад, якщо копання бурштину не є функцією посадовців МінАПК – то і відповідна антикорупційна програма мовчить про цю проблему.
Більшість заходів, зазначених у програмах органів влади, схожі між собою як брати-близнюки. Усі програми передбачають надання необхідних рекомендацій та роз’яснень співробітникам органу влади про врегулювання конфлікту інтересів, попередження посадових осіб про персональну відповідальність за дотримання антикорупційного законодавства, проведення інструктажів та навчань перед здійсненням заходів контролю (наприклад, перевірок суб’єктів господарювання), періодичний моніторинг дотримання працівниками порядків розгляду заяв здобувачів ліцензій і т.д. Загалом програми попереджають, що не можна грати не за правилами. І значно рідше пропонують зміну самих правил. Відтак, антикорупційні програми на практиці майже не допомагають долати корупційні схеми та знижувати рівень корупції.
Чому так?
- Чиновники не хочуть мати зайвого клопоту. Дієві заходи з подолання корупції часто міжгалузеві. Наприклад, вирішення проблеми вивезення лісу-кругляка під виглядом дров потребуватиме включення представників низки органів влади: аграріїв, лісників, митників, екологів, економістів та правоохоронців. Тому цей захід не ризикне відобразити у своїй антикорупційній програмі жоден державний службовець, премія якого залежить від того, що із запланованого він виконав. До того ж, плануючи подібний комплексний захід антикорупціонер «заходить на поле» колег з інших органів влади, що не завжди може бути ними добре сприйнято.
Також, дієві заходи з подолання корупції (створення електронних порталів, програм обліку, запровадження нових технологій) завжди потребують коштів. А чиновники їх не планують, бо не впевнені, що зможуть ці гроші отримати. Як наслідок, до антикорупційних програм не включають те, що викликає сумнів у стовідсотковому виконанні заходу.
- Уповноважені із запобігання корупції перевантажені поточною роботою та вразливі до звільнення, оскільки їх призначає та звільняє керівник органу влади.
До функцій уповноваженого із запобігання корупції входить забезпечення декларування, погодження документів, які розробляє орган влади, участь у тендерних та кадрових комісіях – усі ці важливі речі забирають багато часу, якщо виконувати їх «на совість». А один лише «сервіс для декларантів» (обов’язок допомагати іншим державним службовцям у заповненні декларацій) змушує антикорупціонерів урегульовувати сотні безглуздих та дрібних питань (наприклад, чи треба декларувати дохід, якщо держслужбовець здав кров). Так ключовий антикорупціонер в органі влади тоне у дрібницях, і тому не може займатися подоланням найбільших галузевих схем.
Наприклад, уповноваженого із запобігання корупції Міненерго в 2018 році звільнили за те, що намагався збагатити антикорупційну програму нормою про розміщення на сайті Міненерго інформації про наявні у міністерства приміщення та умови, на яких вони використовуються чи здаються в оренду.
- Роль громадськості обмежена.
Відповідно до закону та методологічних рекомендацій НАЗК, запрошені органом влади експерти можуть долучатися до роботи комісій з оцінки корупційних ризиків та напрацювання заходів для подолання корупції. Але орган влади довільно ухвалює рішення щодо того, кого запрошувати, і в результаті долучає лише лояльних експертів та таких, які не створюють зайвих проблем.
До того ж:
- Інформація про засідання комісій оприлюднюється в глибинах сайту органу влади, де це оголошення мало хто бачить.
- Донедавна долучення до роботи комісій з оцінки корупційних ризиків лякало експертів необхідністю подальшого е-декларування для антикорупціонерів, через норму закону (нещодавно визнану неконституційною), що зобов’язувала їх це робити.
- Відсутність фінансування експертної роботи передбачає її епізодичний характер, у той час як для подолання великих корупційних схем потрібен системний підхід. Останнім часом галузеві експерти взагалі не вважають доцільним витрачати свій час на участь у роботі цих комісій.
Наприклад, робоча група при Мінрегіоні вже другий рік пише Містобудівний кодекс – комплексний документ, який мав би зняти багато правових колізій, що породжують корупцію. Скоріше за все, Кодексу не буде, бо така діяльність потребує залучення на повний робочий день високорівневих фахівців і відповідного фінансування (тоді як експерти цієї групи працюють на громадських засадах). Або ж Кодекс напишуть зацікавлені групи осіб з урахуванням своїх інтересів. Так, ще до 2016 року стратегічні документи для Державіаслужби розробляло МАУ, а для Міненерго – ДТЕК, оскільки орган влади часто не спроможний зробити таку роботу якісно.
Відтак, сьогодні ми маємо вихолощені антикорупційні програми, мляві комісії з оцінки ризиків та НАЗК, яке відверто визнає, що не має ресурсу навіть моніторити виконання цих програм, не кажучи вже про те, щоб наповнити їх сильними заходами.
Парламент ухвалив президентський законопроєкт №1029 щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції, яким зокрема передбачається «перезавантаження» НАЗК та обов’язковість погодження із НАЗК звільнення уповноваженого із запобігання корупції керівником відповідного органу влади. Втім, цей закон не змінює підхід до взаємодії з експертною громадськістю з метою удосконалення антикорупційних програм. Тому навряд чи можемо скоро очікувати їхню кращу якість та подолання корупційних схем.
Отже, за яких умов боротьба з корупцією може бути ефективною?
Як усе має бути організовано
Подолання великих корупційних схем потребує певної свободи дій, повноважень, мобільних команд, якісних розслідувань, налагодження міжвідомчих комунікацій, оперативного виділення ресурсів, єдиного координаційного центру, нестандартного підходу для пошуку рішень. Ці компетенції, можливості та ресурси навряд чи в повному обсязі наявні в органу влади.
Певною мірою проєкт «Разом проти корупції» забезпечує такі можливості, пропонуючи формат співпраці уряду та громадськості, який полягає у залученні до подолання галузевих корупційних схем профільних експертів та їх спільної роботи з представниками органів влади. Втім, для реалізації пакету антикорупційних проєктів потрібні значно більші ресурси й окремі проєктні команди для подолання ключових корупційних схем.
Цей формат традиційно незвичний і часом не комфортний для чиновників, оскільки експерти мають інформацію ззовні про те, як проявляється корупція, чим вона спричинена та власне бачення того, що треба робити аби її подолати. Узгодження цих бачень – непростий діалог. Втім, відверта розмова про фактори, які спричиняють корупцію, прояснення ситуації, жорсткий фокус на меті роботи, заборона вдаватися до особистих звинувачень, спільний конструктивний пошук рішень, а відтак їх втілення врешті дають результат.
Наприклад, для того, щоб ухвалити положення про прозорі конкурси для керівників закладів охорони здоров’я, на платформі «Разом проти корупції» було проведено десятки зустрічей та гарячих дебатів між експертами та представниками кадрового департаменту МОЗ, за допомогою яких яких шліфувалася нова конкурсна процедура. Спершу запропонований МОЗ порядок виглядав як імітація конкурсу, де орган влади із призначених ним людей формував конкурсну комісію. Зараз це можливість колективу закладу охорони здоров’я та громадським організаціям також долучатися до складу конкурсної комісії і брати повноправну участь у ній.
Отже, слід переглянути сам підхід до створення та реалізації антикорупційних програм і подолання галузевих корупційних схем. Бо тільки змінюючи підхід на більш дієвий можемо отримати ефективний результат.
- Для подолання значних корупційних схем мають бути створені окремі проєктні команди та запроваджено проєктний підхід.
Як у будь-якому проєкті, тут має бути керівник, політичний замовник, виконавці, ресурси (які частково можна залучати від міжнародних донорів), детальний план зі строками та показниками виконання, проміжні зустрічі проєктної команди, комунікаційна кампанія зі стейкхолдерами і т.д. – усе те, що розуміємо під управлінням проєктом. При цьому не слід плутати проєкти з робочими групами, які лише марнують час державних службовців.
- Команда проєкту має включати представників як органів влади, так і експертної громадськості.
Фахівці органів влади звикли діяти у функціональній моделі. Найчастіше орган влади виконує якісь задачі: розробляє нормативні акти, пише закони, не тримаючи при цьому в фокусі проблему, яку має вирішити поява цих документів. Тому краще, щоб співменеджерами проєктів були як представники від влади, так і представники від експертних громадських організацій, які би готували план проєкту, допомагали напрацьовувати необхідні документи, надавали комунікаційну підтримку, вели узгоджений з донорами бюджет. Важливо, щоб ключовий персонал таких проєктних команд був профінансований, а витрати на запровадження необхідних змін передбачені бюджетом проєкту.
- Проєктна команда має виявити усі прогалини, план дій за кожним напрямком та регулярно оцінювати, коригувати правильність обраного курсу та звітуватися перед керівництвом органу влади чи керівництвом вищого рівня (наприклад, Кабміном) про досягнення, перешкоди, успіхи чи імітацію антикорупційної діяльності. А також долучати до моніторингу прогресу антикорупційної боротьби за кожним напрямком максимально широкі кола громадян. Такий обсяг робіт не може виконати ні уповноважений із запобігання корупції, ані штат юристів у НАЗК.
Подолання ключових корупційних схем у форматі проєктів не потребує змін до закону. Новий Кабінет Міністрів може втілити такий підхід для подолання найбільших корупційних схем: бурштин, вивезення лісу кругляку, нелегальні гральні автомати, розкрадання на житлі для військових, корупція при отриманні водійських прав, корупція у поховальній справі та ін., а також для цілого ряду менших, але стійких корупційних схем, через які «вилітають в трубу» наші гроші, добробут та успіх України.
Існує телевізійне шоу, де команда професійних дизайнерів та будівельників приходить на негарне старе подвір’я і робить його затишним на сучасним. Спершу команда готує дизайнерське рішення, планує необхідні ресурси, узгоджує бюджет та усі постачання. Тоді одним прекрасним ранком у супроводі камер починає роботу. При цьому господарі мають зібрати усіх своїх друзів та родичів на допомогу. І вже за кілька днів чи тижнів ремонт зроблено, і шоу демонструє, як було і як стало. Приблизно те саме треба зробити і нам: визначити проблему, команду для її вирішення, залучити потенціал громадянського суспільства до моніторингу змін і розпочати (теж під камери, тобто з необхідною комунікацією до суспільства). А найголовніше – з ентузіазмом і вірою в перемогу!
Дисклеймер: розкриття можливого конфлікту інтересів
ГО «Разом проти корупції» співпрацює з урядом, забезпечуючи діяльність урядово-громадської ініціативи «Разом проти корупції» за підтримки міжнародних донорських організацій. У разі запровадження проєктного підходу ГО «Разом проти корупції» братиме в них участь та залучатиме для цього донорське фінансування.
