Як Приватизувати Українську Залізницю?

Залізниця є критичною частиною національної інфраструктури і джерелом економічного зростання України, ось чому її модернізація так важлива для країни. Нещодавні реформи сприяють розв’язанню її проблем, проте вони все ще далекі від ідеальних. Потрібні більш сміливі ініціативи, щоб закріпити прогрес і уникнути пасток, до яких призвела лібералізація інфраструктури в інших країнах.

Нещодавно розпочалося обговорення шляхів лібералізації української залізниці за принципами, якими останнім часом керуються в більшості європейських країн. Це стандартна практика для нових і потенційних членів ЄС, і методологія зазвичай та сама: розмежування залізничної інфраструктури та перевезень – і приватизація останніх. Український підхід по суті схожий: інфраструктура, перевезення та регулятор номінально розмежовані, але все ж об’єднані на рівні міністерства інфраструктури. Такий підхід не може вирішити основних конфліктів інтересів і обмежує конкуренцію, що, як свідчить попередній досвід, перешкоджає будь-яким спробам лібералізації. Якщо Україна й далі йтиме цим шляхом, уже випробуваним у багатьох європейських країнах, то вона може заплутатися у цілому клубку проблем.

        Нині Україна застосовує модель «горизонтального» розмежування системи: одним компаніям належить матеріальна інфраструктура, як-от рейки та лінії електропередачі, а іншим – право організації перевезень і власне потяги. Оператори, платячи за користування й дотримуючись правил безпеки, отримують доступ до рейок.

         Насамперед треба розібратися у перевагах і вадах горизонтальної моделі. Для прикладу візьмемо країни ЄС і особливо Велику Британію. Результати там неоднозначні: з одного боку, вантажоперевезеннязросли за останнє десятиліття на 60%, а з другого – аварій та несплат теж побільшало. Тамтешній власник інфраструктури, колись відкрита акціонерна компанія, був у 2002 році, після фінансових труднощів, ренаціоналізований, так само як різноманітні компанії-оператори. Система франчайзингу на різних маршрутах лише ускладнює ситуацію, оскільки за франшизою раз у раз змінюються оператори, і це не сприяє стабільності та фінансовій відповідальності.

У більшості європейських країн трохи інший підхід – вони залишають інфраструктуру в руках уряду. Але це не є панацеєю. Майже скрізь по Європі у вантажних перевезеннях криза і по суті немає справжньої ринкової конкуренції. Багатьом урядам належить як інфраструктура, так і перевезення, які, хоч і номінально розмежовані, можуть об’єднуватися проти конкурентів у холдингові компанії чи транспортні міністерства. Державні власники інфраструктури, з огляду на свою ринкову частку, мають явні стимули надавати перевагу своїм сестринським компаніям-перевізникам. Зверніть увагу на недавній випадок із німецькою залізницею Deutsche Bahn, коли Європейська комісія змусила її інфраструктурний департамент відмовитися від політики надання значних оптових знижок, на які міг претендувати тільки власний департамент перевезень.

Але часом неефективність державних перевізників дає можливості приватним перевізникам. Скажімо, Національна компанія французьких залізниць (SNCF) недавно скоротила або й зовсім відмовилася від вантажних перевезень для менших транспортних фірм, змусивши їх перейти на дорожчі та менш ефективні автомобільні перевезення. До цього рішення державного оператора SNCF змусили великі витрати на оплату праці та брак потужностей, але потім американський вантажний перевізник Rail Development Corp. відкрив власну компанію у Франції і перейняв частину цього бізнесу.

У горизонтальної моделі можуть бути й інші переваги. Там, де вона діє, зазвичай багато операторів. Якщо вони платять за доступ до мережі й дотримуються правил, то можуть функціонувати по всій країні, а часто і за її межами. А отже, оператори конкурують по всій країні, що запобігає виникненню регіональних олігополій або монополій, які діють у США і деяких інших країнах. Потреба у приватних коштах значно менша, якщо держава зберігає у своїй власності інфраструктуру, адже компанії-оператори тоді платять тільки за локомотиви та вагони. Але це палиця на два кінці: якщо уряд не може достатньо інвестувати в інфраструктуру, то залізниця стане непривабливою для приватних операторів.

Які будуть наслідки, якщо Україна піде саме цим шляхом? Теперішній план передбачає об’єднання перевезень та інфраструктури в межах міністерства транспорту. Це спочатку створить потенціал для антиконкурентних тенденцій, бо, як можна припустити, «Укрзалізниця» неохоче передаватиме свій колишній бізнес аутсайдерам. Але, скоріше за все, їх буде чимало – якщо зважати на розмір, стратегічне розташування та прибутковість вантажних перевезень (особливо в аграрному секторі). Це друга пастка плану: вже обмежений у коштах уряд змушений буде інвестувати у підтримку та модернізацію мережі, щоб оператори могли розраховувати на безпечні та ефективні магістралі.

Який підсумок для України? Ринок вантажних перевезень може мати перспективи, але виглядає на те, що в застарілу інфраструктуру уряд навряд чи вкладатиме розумні інвестиції, а «Укрзалізниця» через свій інфраструктурний підрозділ ускладнюватиме ефективну конкуренцію. Зважаючи на подвійну непевність урядового інвестування та політичної корупції «Укрзалізниці», інвестиції можуть надійти лише від найвідданіших гравців.

Який альтернативний курс? Як зазначає Рассел Піттман, це може бути вертикальна модель. У ній компанії володіють як інфраструктурою, так і перевізниками. При цьому інфраструктуру так поділено між компаніями, що вони мають обслуговувати ті самі території. Цей варіант може мати кілька переваг над горизонтальною моделлю. Незалежні інвестори здобудуть більше контролю, адже саме вони, а не урядова бюрократія керуватимуть інфраструктурою. Відповідальність за фінансування інфраструктури буде покладено на приватних операторів, що змушуватиме їх утримувати рейки в найкращому стані. І це врешті-решт покладе край пануванню «Укрзалізниці» на ринку.

У цього підходу теж є свої мінуси. По-перше, це більші обсяги інвестування з боку приватних компаній, а по-друге, потенціал до створення олігополій. Але якщо уряд запобігатиме неринковому ціноутворенню на ринку перевезень та братиме участь у державно-приватних партнерствах, то ці проблеми не будуть значними. На що очікувати, якщо реалізується саме цей план? Інвестори все одно прийдуть в Україну – приваблені великим ринком вантажних перевезень. Їхнє занепокоєння щодо збільшення витрат на інфраструктуру пом’якшуватиметься тим, що як власники вони зможуть справедливо та ефективно використовувати мережу. Такі компанії, як Deutsche Bahn, Rail Cargo Austria та Genesee & Wyoming, належать до тих, котрі володіють коштами й досвідом управління великим залізницями. Завдяки залученню значних обсягів приватного капіталу залізниці буде модернізовано з меншими витратами для уряду.

Ця схема успішно діє у Мексиці та Бразилії, і її можна легко застосувати в Україні. Доведеться вирішити кілька проблем, зокрема антимонопольне законодавство та розподіл мереж, щоб різні компанії могли конкурувати за перевезення між різними містами. Якщо це буде зроблено, Україна матиме значний потенціал для успіху. Великі початкові інвестиції та делікатна природа плану приватизації можуть здаватися неподоланними у короткій і навіть середній перспективі, але в довшій перспективі така потужна промислова країна, як Україна, виграє від вертикальної інтеграції залізниць. Зрештою, чимало промислових країн, включно з Бразилією, Мексикою та Австралією, успішно скористалися з цієї моделі, а у США залізниці, які завжди були вертикально інтегровані, є одними з найкращих у світі.

Теперішній план, в якому міністерство інфраструктури в підсумку контролюватиме  інфраструктуру, операторів та регуляторів, має ті самі слабкі місця, що перешкоджають розвитку залізниць у Європі. Ще до жовтневого голосування у Верховній Раді варто уважно розглянути альтернативні варіанти, зокрема модель вертикального розмежування, для того щоб уникнути вад горизонтальної системи. Таким чином Україна, скориставшись із політичної волі влади, має можливість поставити залізничну галузь на правильні рейки, що забезпечать успіх у майбутньому.