Як зробити пенсійну систему стійкою?

Україна, як і багато інших країн, зіткнулася з проблемою старіння населення. Частка населення віком 60+ становила 23% на початку 2019 р. і за прогнозами має сягнути 33% до 2050 року. Це створює проблему для української солідарної пенсійної системи. Щоб зробити пенсійну систему стійкою в довгостроковій перспективі, необхідні додаткові джерела пенсійного забезпечення. Перша спроба змінити пенсійну систему була здійснена в 2004 році, коли на додачу до традиційної солідарної складової пенсійної системи було запроваджено добровільні накопичувальні внески.

Проте заходів, запроваджених у 2004 році, було недостатньо, щоб забезпечити сталість пенсійної системи. Перший рівень пенсійної системи страждає від високого дефіциту, який покривається з державного бюджету. Реальний пенсійний вік був помітно нижчим порівняно з іншими країнами Організації економічного співробітництва та розвитку (58.5 років для чоловіків та 55.9 років для жінок). Це нижче, ніж офіційний пенсійний вік (60/55) через можливості раннього виходу на пенсію для ряду професій. Є також спеціальні пенсії, які виплачуються з дербюджету. Загальний обсяг трансфертів з державного бюджету до пенсійного фонду у 2016 році становив 142,6 млрд грн (20% від загальних витрат бюджету — див. Рисунок 1).

Старіння населення є не єдиною проблемою пенсійної системи. Пенсійний фонд недоотримує доходи через поширену практику «чорних», тобто неофіційних зарплат. Таким чином роботодавці ухиляються від сплати податків, а працівники отримують дещо вищі зарплати. Причини популярності такої практики — низький рівень довіри до держави, а також висока політична та економічна нестабільність. З іншого боку, іноді люди змушені погоджуватися на неофіційне працевлаштування, щоб взагалі отримати роботу. Це наслідок застарілого трудового законодавства, через яке офіційне працевлаштування людей є дуже дорогим. Через це Пенсійному фонду не вистачає грошей на виплату пенсій. 

Незважаючи на те, що добровільні пенсійні накопичення були запроваджені 15 років тому, цей сектор залишається незначним. Загальний обсяг активів недержавних пенсійних фондів становить 2,8 млрд грн (приблизно 104 млн доларів) — для порівняння, щорічні видатки державного Пенсійного фонду становлять 438,6 млрд грн. Цей сектор дуже постраждав від економічних спадів 2008-2009 та 2014-2015 років.

Запровадження обов’язкового накопичувального рівня постійно відкладалося. Обговорення другого рівня пенсійної системи знову почалося у 2017 році. 

Щоб стабілізувати пенсійну систему, у жовтні 2017 року парламент затвердив важливі законодавчі зміни до солідарної системи. По-перше, було посилено зв’язок між терміном, протягом якого людина робить внески до Пенсійного фонду, та її виходом на пенсію за віком. Мінімальний стаж для виходу на пенсію за віком збільшився з 15 до 25 років у 2018 році та поступово зросте до 35 років у 2028. Хоча формально вік виходу на пенсію залишається на рівні 60 років для обох статей, ті, хто має менший стаж, підуть на пенсію пізніше — в 63 або 65 залежно від того, скільки вони пропрацювали. 

Закон також ліквідував більшість «спеціальних» (пільгових) пенсій, у тому числі пенсій для держслужбовців, депутатів, прокурорів, журналістів, науковців тощо. Раніше призначені спеціальні пенсії збереглися, але вони вже не індексуються на інфляцію. Тому тягар цих пенсій поступово зменшуватиметься. 

Реформа також зменшила коефіцієнт стажу у формулі розрахунку пенсій з 1,35% до 1% за кожен рік зайнятості, тому нові пенсії будуть меншими. З іншого боку, закон передбачає перегляд поточних пенсій на основі середньої заробітної плати за 2014-2016 роки та усуває дискримінацію людей, які вийшли на пенсію раніше. Подальша індексація пенсій має здійснюватися автоматично щороку на основі 50% зростання середньої заробітної плати  за три роки плюс 50% показника зростання індексу споживчих цін за рік. Перший перегляд було здійснено у 2019 році. В результаті закон оминув значне зростання середньої заробітної плати на початку 2017 року, коли подвоєння мінімальної зарплати привело до збільшення середньої заробітної плати.

Ці заходи допомогли знизити дефіцит Пенсійного фонду, а загальні виплати з держбюджету до Пенсійного фонду були знижені до 150,0 млрд грн у 2018 році (15% від загальних витрат бюджету), хоча повний ефект від реформи буде помітним лише в довгостроковій перспективі.

Окрім внесення змін до солідарної пенсійної системи, закон також передбачає запровадження другого рівня пенсійної системи, основою якого стануть обов’язкові персональні внески. Наразі її запровадження було відкладено через відсутність необхідних передумов. Існують два альтернативних погляди на реалізацію цієї ідеї. 

Перша ідея — децентралізована модель, що описується у нещодавно відкликаному законопроекті. Ця модель передбачає обов’язкові внески до приватних пенсійних фондів, які на початку становитимуть 2% від зарплати і поступово зростатимуть до 7%. Після виходу на пенсію накопичені кошти будуть використовуватися на придбання ануїтету (пенсійної страховки). Альтернативну ідею запропонувала Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку. Вона пропонує зібрати всі обов’язкові внески до єдиного ощадного фонду, яким керуватиме вибрана на основі прозорого конкурсу компанія (або декілька компаній) з управління активами. 

Внески виплачуватимуться незалежно від єдиного соціального внеску в солідарну систему, починаючи з 2% від заробітної плати і поступово збільшуючись до 10%. Ощадний фонд матиме наглядову раду та адміністрацію. Керівник адміністрації буде призначатися наглядовою радою. На відміну від іншого законопроекту, ця модель дозволяє інвестувати в іноземні акції та облігації.

Втім, найважливішою передумовою запровадження обов’язкового накопичувального компонента пенсійної системи є не пенсійне законодавство, а інші питання. Це реформа фінансових ринків, яка запровадить набагато жорсткіший і складніший нагляд за компаніями з управління активами (включаючи приватні пенсійні фонди) та страховими компаніями. І звичайно, не можна забувати про ширший контекст реформ: захист прав власності, судова реформа та інші. Їхня відсутність є головною причиною відтермінування запровадження другого рівня пенсійної системи, оскільки без них ризик втрати грошей пенсійними фондами досить високий. І якщо ці втрати доведеться покривати уряду, навантаження на бюджет буде більшим, ніж сьогодні.