Євроінтеграція і незалежність центральних банків: чи йде Україна особливим шляхом?

По-перше, заснування ЄС із планами запровадження спільної валюти євро передбачало, що союзний центробанк (майбутній ЄЦБ) матиме найвищий рівень незалежності задля забезпечення цінової стабільності та абсолютної неможливості впливу на його політику, щоб одні країни не могли виграти від монетарної політики ЄЦБ коштом інших. Вимоги до зміцнення незалежності центробанків країн, що формували ЄС, на початку 1990-х здавалися радикальними, але зараз вони є звичними.

По-друге, членство в ЄС передбачає, що країна поділяє цінності об’єднання, зокрема цінності, на яких базується економічна політика ЄС (Acquis Communautaire). Це стосується монетарної політики, політики фінансової стабільності, банківського нагляду чи фінансового моніторингу, тобто усього спектру питань, що перебувають в компетенції центральних банків. Зрозуміло, що відсутність політичного втручання в роботу регуляторів, створення потужних запобіжників їх «приватизації» політиками чи бізнес-групами, є основою того, що економіка окремої країни, перебуваючи в зоні спільного ринку, не буде отримувати стимули, що викривлюють конкуренцію і підривають ідею спільного ринку. Це стосується як товарних ринків, так і ринків фінансових послуг. 

По-третє, в Україні незалежність НБУ навряд чи можна визнати усталеним принципом. Вилучення Національного банку спочатку з популістичних, а згодом з олігархічних лещат відбувалося завдяки невеликій кількості українських реформаторів та жорсткій позиції МВФ. На жаль, в Україні все ще лунають заклики до НБУ приділяти більше уваги економічному зростанню, а інколи й фінансувати уряд чи навіть підприємства. Це викликає занепокоєння щодо того, чи на рівні макроекономічної культури Україна справді поділяє Acquis Communautaire.  

Перегляд вітчизняного законодавства на предмет відповідності вимогам членства в ЄС уже розпочато. Кластер 3 переговорного процесу фокусується на питаннях економічної політики та регуляторних практик. І статус НБУ в цьому кластері розглядається досить прискіпливо. Незалежність НБУ поки що не відповідає стандартам ЄС (див. рис. 3). Тим не менш, деякі групи інтересів хочуть її знизити, щоб повернутися в часи інфляційно-девальваційної чи регуляторної ренти. 

Тож як змінювався формальний статус центробанків під час євроінтеграції, враховуючи, що відповідні вимоги є складовими ядра маастрихтських критеріїв інституціонального зближення? Розглянемо індекс [законодавчої] незалежності центральних банків Romelli (cbie_index), який є комбінацією популярних GMT та CWN індексів (GMT – від Grilli, Masciandaro, Tabellini, а CWN – від Cukierman, Wedd, Neyapti). 

Рис. 1-2 показують, що євроінтеграція зміцнювала незалежність центробанків. Більше того, у країнах «старого ЄС» реформи монетарних інституцій були значно більш радикальними порівняно з посткомуністичними країнами. 

Примітка: «старий» ЄС – це Сполучене Королівство, Ірландія, Франція, Іспанія, Португалія, Італія, Нідерланди, Бельгія, Люксембург, Греція, Німеччина та Австрія, тобто країни-підписанти Маастрихтського договору про заснування ЄС у 1992 році. Посткомуністичні країни ЄС – це Чехія, Словаччина, Угорщина, Словенія, Хорватія, Польща, Естонія, Латвія, Литва, Румунія.

Примітка. На рисунку помітне значне падіння «розкиду» незалежності центробанків країн ЄС у 1998 році, безпосередньо перед запровадженням євро у 1999 році.

Процес підвищення рівня незалежності центробанків у країнах «старого ЄС» розпочався з моменту підписання Маастрихтського договору в 1992 році. В посткомуністичних країнах цей процес спершу більше відповідав логіці ринкової трансформації, тоді як питання євроінтеграції стало актуальним пізніше. При цьому на початку 1990х у посткомуністичних країнах центробанки були більш незалежними, ніж у «старому ЄС», оскільки вони почали формувати законодавство про центробанки тоді, коли розуміння важливості незалежності монетарних регуляторів уже було академічно сформовано. Натомість у «старому ЄС» таке законодавство відображало історичну траєкторію розвитку інститутів макроекономічної політики. Це чітко ілюструють дані рис. 2: розкид значень рівня незалежності центробанків у «старому ЄС» на початок 1990-х був значно вищим, ніж у посткомуністичних країнах.

Далі ситуація змінилась. Підготовка до запровадження євро підвищила незалежність центробанків країн-членів ЄС, а в країнах Центрально-Східної Європи вона тривалий час залишалася незмінною. Після досягнення певних успіхів у реформах макроекономічної політики стимули до зміцнення незалежності монетарних органів послабилися. Для кожної з країн сформувався специфічний інституційний баланс сил щодо статусу центробанків. Однак, підготовка до вступу в ЄС стала поштовхом до істотного підвищення рівня незалежності центробанків (рис. 1). При цьому зміцнення такої незалежності на момент вступу виявилось більш радикальним порівняно з реформами, які проводили «старі члени ЄС» одразу після вступу. Це позначилось на тому, що під час запровадження євро однорідність «старого ЄС» з міркувань рівня незалежності центробанків істотно підвищилась (рис. 2). Натомість для посткомуністичних країн зберігається істотна варіація значень відповідного індексу порівняно зі «старим ЄС». Але і вона зменшилась під впливом євроінтеграції.

З вищесказаного випливає низка додаткових міркувань. Розуміння незалежності центробанків еволюціонує. Отже, кожного наступного разу в скринінг законодавства закладатимуться нові формальні вимоги, які відповідатимуть новим поглядам на це питання. Членство в ЄС передбачає м’якше тлумачення законодавства, ніж членство в зоні євро, завдяки чому дискусії з Єврокомісією допускатимуть гнучкіший підхід. Проте гнучкість стосуватиметься окремих нюансів, а не фундаментальних принципів. І, що важливіше, Acquis Communautaire – це не стільки про формальний перегляд законодавства, скільки про зрілість країни в розумінні та виконанні спільних принципів. 

Як виглядає формальна оцінка рівня незалежності НБУ в світлі євроінтеграційних процесів? Рис. 3 показує, що впродовж початкового періоду ринкової трансформації рівень незалежності НБУ був значно нижчим, ніж в середньому в групі країн Центрально-Східної Європи. Не дивно, що це призвело до гіперінфляції в середині 1990х. Після ухвалення Закону про НБУ у 1999 році ситуація істотно покращилась. Але подальші зміни цього Закону в 2008, 2015 та 2021 роках не змінили відповідний індекс. 

Також з рис. 3 видно, що рух посткомуністичних країн до ЄС вплинув на зміцнення незалежності центробанків до вищого рівня, ніж сьогодні має НБУ. Іншими словами, будь-які політичні спекуляції з приводу того, що рівень незалежності НБУ надмірний, не відповідають ні букві, ні духу процесу євроінтеграції. Для порядку денного реформ це означає, що варто очікувати подальших змін в законодавстві про Національний банк України. 

Оскільки рівень незалежності НБУ сьогодні вищий, ніж був у “старих” країн ЄС у 1990х, зміни в законодавстві навряд чи будуть стосуватися принципових питань. Але потрібно буде уточнити процедурні питання чи технічні моменти. Від сукупності добре відпрацьованих законодавчих норм буде залежати не стільки формальний рівень певного індексу, скільки інституціональна стійкість НБУ до політичного тиску. 

Плекання інституту незалежності центробанку є справою не тільки політиків, які скоріше надали б перевагу зворотному (і не тільки в Україні), але й усього суспільства, а також самого регулятора. Без прозорості та підзвітності незалежність швидко втрачає легітимність і стає легкою здобиччю популістів. І тут справа не у формальній відповідності вимогам ЄС. Це має стати принциповим елементом суспільного договору, зміст якого в контексті євроінтеграції наразі тільки формується.

Висновки

Євроінтеграція безпосередньо впливає на зміцнення незалежності центральних банків. Без євроінтеграційних вимог така незалежність швидше за все залишалася б в інституціональній колії історичних обставин чи політичних балансів минулого. 

Траєкторія підвищення рівня незалежності центробанків у «старому ЄС» та в країнах Центрально-Східної Європи відрізняється. Розуміння незалежності центробанків еволюціонує, а тому в процесі перегляду законодавства на відповідність вимогам ЄС щоразу застосовуватимуться оновлені підходи. 

Європейські принципи економічної політики і участі у спільному ринку стосуються не просто формального законодавства про центробанки, а слідування принципу незалежності монетарних регуляторів. Рівень незалежності НБУ сьогодні не відповідає найкращим практикам ЄС, тому слід очікувати подальших змін у відповідному законодавстві. 

Найважливіше, формування інституту фактичної незалежності НБУ повинно стати частиною суспільного договору на шляху до повноправного членства в ЄС.