«Зелені» публічні закупівлі для «зеленого» майбутнього України

Що таке «зелені» публічні закупівлі?

Публічні закупівлі – це придбання товарів, робіт та послуг державою для виконання покладених на неї функцій. Щоб підвищити ефективність закупівель, замовник намагається придбати товар найвищої якості за найменшу ціну з метою економії державних коштів. 

Однак через зміни клімату все більше країн розглядають закупівлі як засіб не лише досягнути функціональної мети закупівлі, але й сприяти досягненню цілі з охорони навколишнього середовища, що охоплюється поняттям «зелених» публічних закупівель. Європейська комісія визначає «зелені» закупівлі як процес, під час якого замовники закуповують товари, роботи та послуги з обмеженим впливом на навколишнє середовище впродовж усього життєвого циклу порівняно з товарами, роботами та послугами однакового функціонального призначення. 

Обсяги публічних закупівель в ЄС становлять приблизно 14% ВВП (2 трильйони євро щорічно). В Україні цей показник сягає близько 13% ВВП. Отже, публічні закупівлі можуть відігравати важливу роль у досягненні екологічних цілей. 

Досі в науковій літературі ведуться активні дискусії про доцільність реалізації цілей з охорони навколишнього середовища саме за допомогою публічних закупівель. Деякі дослідники вважають, що реалізація додаткових цілей у закупівлях створює торговельні бар’єри та зменшує стимули для бізнесу брати участь у закупівлях, негативно впливає на ефективність системи закупівель, у тому числі і в контексті витрат, якщо екологічно чисті товари є дорожчими. Втім, існує значний масив досліджень, які доводять протилежне, в тому числі в аспекті економії державних коштів, коли у довгостроковій перспективі менші витрати протягом користування «зеленими» товарами можуть компенсувати їхню вищу закупівельну ціну. На позитивних аспектах «зелених» закупівель наголошує і дослідження Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС». 

«Зелені» публічні закупівлі у ЄС

ЄС, виходячи із ціннісно-орієнтованого підходу до внутрішнього ринку, в 2014 р. здійснив реформу публічних закупівель ухваливши нові Директиви 2014/24/ЄС та 2014/25/ЄС, в основу яких було покладено ідею досягнення цілей стратегії Європа-2020. Європейська комісія поступово змінила свій підхід до публічних закупівель (раніше основна мета регулювання закупівель у межах ЄС полягала лише у забезпеченні відкриття ринків для торгівлі) та активно розробляє керівництва для замовників з використання екологічних вимог та критеріїв у закупівлях. І все більше наголошує саме на стратегічному використанні публічних закупівель.  

Крім того, ЄС розглядає «зелені» публічні закупівлі і як невід’ємну частину конкурентної політики та чесної конкуренції. З метою захисту внутрішнього ринку від недобросовісних постачальників із третіх країн ЄС надає замовникам рекомендації з посилення таких закупівель. Європейська комісія наголошує, що учасники з третіх країн не завжди відповідають та дотримуються таких самих високих стандартів, як постачальники з ЄС. Та зазначає, що саме стратегічне використання публічних закупівель може сприяти не лише більш відповідальному використанню державних коштів, але і чесній конкуренції — через забезпечення дотримання однакових стандартів. У дослідженнях у сфері міжнародної торгівлі зустрічається таке поняття як «гавані для забруднення» (pollution haven), коли підприємства переносять своє виробництво у країни з нижчими екологічними стандартами й таким чином знижують свої витрати й отримують несправедливу конкурентну перевагу. ЄС обмежуватиме участь товарів вироблених у таких «гаванях» у закупівлях. 

Наразі у ЄС публічні закупівлі розглядаються як невід’ємна частина нового Зеленого курсу ЄС (Green Deal), згідно з яким до 2050 р. Європа має стати кліматично нейтральною.

Редакція Закону України «Про публічні закупівлі» від 19.04.2020 р. – нові можливості для розвитку «зелених» закупівель

19 квітня 2020 р. була введена в дію нова редакція Закону України «Про публічні закупівлі». Правова основа відносин у сфері публічних закупівель зазнала значних змін, що переважно зумовлено виконанням Україною своїх зобов’язань згідно з Угодою про асоціацію. 

Нова редакція закону надає значні можливості для розвитку «зелених» публічних закупівель. Наприклад, серед критеріїв оцінки тендерних пропозицій запроваджено вартість життєвого циклу предмета закупівлі. Це означає, що замовник, визначаючи вартість предмета закупівлі, має право враховувати не лише початкову ціну товару, але і витрати протягом його використання, в тому числі пов’язані зі впливом на навколишнє середовище. 

Крім того, спрощено порядок застосування замовниками нецінових критеріїв оцінки пропозицій через відмову від підходу, коли такі критерії могли застосовуватись лише у випадку «складного або спеціалізованого характеру» закупівлі. Раніше замовники через відсутність у Законі поняття «складний та спеціалізований характер закупівлі» мали обґрунтовувати складність закупівлі. Доходило до того, що суди не визнавали роботи з будівництва підвідного газогону високого тиску до населеного пункту предметом закупівлі, який має складний чи спеціалізований характер. 

Наразі таких обмежень немає, і Закон чітко передбачає право замовника застосовувати разом із ціною такий критерій оцінки пропозиції, як вжиття заходів з охорони навколишнього середовища. Крім того, важливою зміною є надання можливості замовнику встановлювати у технічних специфікаціях вимоги до технологічних процесів і технології виробництва на будь-яких етапах життєвого циклу робіт, товару чи послуги. Як правило, «зелені» вимоги виконуються саме на етапі виробництва товару – наприклад, із використанням певних екологічно чистих матеріалів або екологічно чистим способом. 

«Зелені» публічні закупівлі: обов’язок чи право замовника?

Наразі як у ЄС, так і в Україні, здійснення «зелених» закупівель є правом, а не обов’язком, замовників. Проте у ЄС це поступово змінюється. Європейська комісія тривалий час намагалася відстоювати роль закупівель у розвитку внутрішнього ринку. Вона працювала над усуненням бар’єрів у торгівлі та утвердженням принципу недискримінації шляхом встановлення правил «як купувати». Проте з розвитком практики Суду ЄС, який не підтримав таку позицію Комісії у низці важливих рішень, а також розвитком більш ціннісно орієнтованого підходу до ринку ЄС, почала поступово зростати кількість вимог щодо того, «що купувати».

Це, наприклад, встановлення рівня енергоефективності офісного обладнання, рівня викидів СО2 для транспортних засобів. Ще у 2008 р. Європейська комісія на рівні ЄС встановлювала ціль – до 2010 року 50 % всіх закупівель мають бути «зеленими». З 2008 р. Європейська комісія проводить роботу з розробки загальних «зелених» критеріїв у певних секторах економіки, що має на меті не лише усунути перешкоди у торгівлі, але і зменшити адміністративний тягар для замовників.

Багато країн-членів ЄС розробили національні плани з «озеленення» своїх закупівель. Втім, вони мали переважно рекомендаційний характер. 

На ринках країн-членів ЄС найнижча ціна не завжди відіграє визначальну роль у перемозі в закупівлі. Відповідно до ст. 69 Директиви ЄС 2014/24 про публічні закупівлі, замовник зобов’язаний відхилити пропозицію, якщо виявиться, що ціна є низькою внаслідок недотримання учасником зобов’язань у сфері охорони навколишнього середовища згідно з національним чи міжнародним законодавством (наприклад, із Віденською конвенцією про охорону озонового шару). 

В Україні обов’язок у сфері «зелених» публічних закупівель існував і до ухвалення нової редакції Закону «Про публічні закупівлі». Зокрема, характеристики предмета закупівлі мали передбачати заходи із захисту довкілля. Однак на практиці реалізація цих вимог була формальною. Учасники закупівель надавали довідки, що вони зобов’язуються застосовувати заходи із захисту довкілля або дотримуватись вимог чинного законодавства у галузі охорони навколишнього середовища та екологічної безпеки. 

Відповідно до нової редакції Закону про публічні закупівлі в Україні зберігається переважна свобода замовника із визначення «що купувати». Проте із наближенням законодавства України до вимог ЄС «зелена» складова закупівель буде посилюватись. Яскравим прикладом цього є проєкт Закону України про енергетичну ефективність, де публічним закупівлям відведено важливу роль, що відповідає вимогам Директиви 2012/27/ЄС. 

Нова індустріальна стратегія для Європи зазначає, що замовники мають подавати приклад шляхом вибору саме екологічно чистих товарів, робіт та послуг: «завдяки «зеленим» публічним закупівлям замовники можуть допомогти переходу до більш сталого споживання та виробництва. Європейська комісія буде продовжувати розробляти законодавство у цій сфері». 

Публічні закупівлі все більше розглядаються у контексті стратегічного використання. З новим Зеленим курсом ЄС (Green deal) Європейська комісія планує запропонувати мінімальні обов’язкові критерії або цілі публічних закупівель для окремих галузей чи конкретних продуктів, а також закупівель, які фінансуються за рахунок фондів ЄС. Європейська комісія зазначає, що «замовники по всій Європі будуть заохочені включати «зелені» критерії та використовувати маркування у своїх закупівлях». Оскільки Україна визначила приєднання до Європейського зеленого курсу своїм пріоритетом, такі тенденції матимуть безпосередній вплив на розвиток системи публічних закупівель в Україні. 

Проблеми на шляху до розвитку «зелених» публічних закупівель в Україні

Основна проблема і перешкода на шляху до розвитку «зелених» публічних закупівель полягає у підході до таких закупівель в Україні. Сьогодні у нас досить вузьке розуміння ефективності закупівель — як економного використання державних коштів. Такий вузький підхід суттєво відрізняється від підходу ЄС, який чітко визначає публічні закупівлі як потенційний засіб для досягнення цілей за різними напрямами політики ЄС, наприклад, Плану дій з розвитку циркулярної економіки, Стратегії біорізноманіття ЄС до 2030 р. тощо. 

Розвиток «зелених» закупівель в ізоляції від національних стратегічних цілей сталого розвитку та програмних документів економічного і соціального розвитку України може призвести до лише формального «перенесення» положень Директив ЄС у сфері закупівель до національного законодавства, а отже недієвості тих прогресивних правових засобів, які вже запроваджено у Законі України «Про публічні закупівлі» і які надають можливість реалізації цілей з охорони навколишнього середовища. 

Так, незважаючи на те, що замовники працюють за новою  прогресивною редакцією Закону вже більше року, за останнім дослідженням Transparency International Україна, практика використання нецінових критеріїв у нас поки не розвинена, а про екологічні критерії навіть не йдеться. Крім того, пріоритизація критерію найнижчої ціни в умовах жорсткої конкуренції може спонукати учасників закупівель до економії на дотриманні екологічних стандартів, щоб зменшити свої витрати. Це підриває досягнення цілей сталого розвитку. 

Рекомендації для України

У контексті глобалізаційних процесів необхідно змінити вузький підхід до закупівель як до засобу економного використання державних коштів на більш стратегічний. Та розвивати розуміння, що закупівлі можуть відігравати важливу роль в реалізації різних цілей державної політики (екологічної, соціальної тощо). Необхідно визначати закупівлі як інструмент для досягнення цілей визначених у програмних документах економічного та соціального розвитку України. 

Ми пропонуємо встановити мінімальні частки закупівель замовників, які мають бути «зеленими», та розробити рекомендаційні плани підвищення цих часток, що сприятиме поступовій зміні підходів замовників, які звикли працювати в парадигмі закупівель як засобу максимальної економії коштів. Крім того, з метою подальшого посилення «зелених» вимог у закупівлях доцільно розглянути виділення груп товарів, робіт та послуг, а також окремих галузей (наприклад, гірничо-збагачувальна), які мають найбільший екологічний вплив, і де «зелені» закупівлі можуть значно вплинути на захист навколишнього середовища.

Важливу роль у процесі розвитку «зелених» публічних закупівель в Україні слід відвести актам м’якого права, зокрема, рекомендаціям та роз’ясненням для замовників, розробці типових специфікацій та рекомендаційних умов договору, а також узагальненню найкращих практик здійснення «зелених» закупівель.

Пропонуємо також розглядати поступовий відхід від пріоритизації саме найменшої ціни як критерію оцінки тендерних пропозицій, крім випадків придбання стандартизованих товарів. Першим кроком може виступати зменшення питомої ваги цінового критерію, яка наразі становить 70%, на користь якісних критеріїв, до яких слід віднести і захист довкілля. Підкреслимо, що йдеться саме про найнижчу ціну, а не вартість життєвого циклу, який також є ціновим критерієм оцінки пропозиції. 

Замовники можуть уже зараз давати сигнал бізнесу про тенденції, які складаються на міжнародних ринках. Таким чином суб’єкти господарювання зможуть планувати організацію своїх виробничих процесів з урахуванням таких тенденцій, щоб не втратити ринки збуту й не випасти зі світового контексту. Рух ЄС до «зелених» закупівель є незворотним. Тому чим раніше Україна розпочне процес підготовки замовників та учасників до цього, тим легше буде запроваджувати такі закупівлі в Україні.