Верификации не подлежит: где Минфин нашел на 5 млрд грн “липовой” соцпомощи

В ходе верификации социальных выплат Министерству финансов удалось получить доступ и проверить только 70% от всей суммы социальных выплат и 22 млн получателей.  Масштаб выявленных потенциальных злоупотреблений впечатляет — более 500 000 нарушений на сумму свыше 5 млрд:  пенсии “мертвым душам”, выплаты “утерянным паспортам” субсидии совсем не бедным и помощь ВПЛ, которые так и остались на Донбассе. Это далеко не полный перечень нарушений.   Почему мало шансов,  что сотни тысяч злоупотреблений будут пресечены.

В декабре прошлого года Минфин взял курс на верификацию – тотальную ревизию социальных расходов. На такой шаг правительство подтолкнула гипотеза, что весомая часть социальных благ достается адресатам, которые не должны попадать под опеку государства.  Верстая бюджет на 2016-й год Министерство финансов запланировало, что верификация позволит сэкономить 5 млрд грн.

VoxUkraine разобраться как Минфин проходил процесс верификации, среди кого он нашел более полумиллиона потенциальных нарушителей, какие ведомства отказались предоставить информацию для проверки и насколько реально сэкономить, заложенные 5 млрд грн.

Поле деятельности

В Украине социальные расходы – самая крупная статья бюджета. Согласно данными Министерства финансов, на социальную поддержку населения расходуется 40% всех государственных средств (на всех уровнях). В процентах от ВВП Украины, которое по прогнозам составит около 2,2 трлн. грн, то на социальные выплаты придется 16,5% ВВП. (363 млрд грн)

Согласно официальной статистике, больше всего бюджет тратит на пенсии. По данным Минфина, в стране проживает 12,2 млн пенсионеров, содержание которых в прошлом году государству обошлось 264 млрд грн. или 72,6% общего объема соцвыплат.

Вторая по величине статья расходов казны – помощь детям. В прошлом году ее получили 1,384 млн человек. Объем расходов госбюджета составил 22,2 млрд грн. или 6,2% суммы социальных расходов.

На третьем месте – субсидирование коммунальных услуг. В 2015 году Минфин предусмотрел на это 12,2 млрд грн или 3,4% объема соцвыплат.

Проблема не в самих суммах, а то, что эффективного механизмов контроля распределения соцвыплат не существует. Что ожидаемо порождает коррупционные скандалы вокруг руководства социальных ведомств. Один из показательных примеров – задержание главы Центра занятости на взятке в 500 000 грн.  Также регулярно появляются сообщения, что далеко не все украинцы получают социальную помощь на законных основаниях.

Верификация призвана устранить все схемы и сэкономить в бюджете как минимум 5 млрд грн. Минфин активно занимался верификацией три месяца. Стали известны первые результаты.

Согласно официальным данным, объем проверяемых социальных выплат – 363,5 млрд грн.

Виды подлежащих верификации выплат

• помощь переселенцам;

• помощь чернобыльцам;

• пенсии;

• выплаты малообеспеченным семьям;

• выплаты семьям с детьми;

• выплаты инвалидам;

• субвенция на строительство жилья для семей погибших и инвалидов АТО;

• ежегодная разовая помощь ветеранам войны;

• санаторное лечение отдельных категорий граждан.

Всего, по состоянию на 1 июня 2016 верификацией удалось охватить (проверить)  71% сумм всех социальных выплат. Из разных источников для верификации получено данные о 22,1 млн уникальных реципиентов.

Больше всего рисков пока приходится на выплаты государственных обладминистраций по предоставлению населению коммунальных субсидий – 266 259 подозрительных, по мнению Минфина решений.

На втором месте среди распорядителей госсресурса, по выплатам которого зафиксированы нарушения – Министерство социальной политики. Минфин сомневается в законности 116 791 выплат.

На третьем месте – подведомственная Минсоцполитики госслужба занятости со своими 81 014 выплат с признаками нарушений.

Очень честный украинец

В Украине единственный орган, который проверял адресность расходования 40% государственных средств был социальный инспекторат — специальный орган, сотрудники которого должны были посещать получателей социальных льгот и выплат чтобы убедиться, что люди действительно нуждаются в помощи.

На протяжении последних лет социальные ревизоры отчитывался, что средний процент прекращенных платежей в 0,9%. В частности, показатель мошенничества в расходах на субсидии и помощи малообеспеченным 0,1%, в расходах на помощь одиноким матерям —  0,2%. Такие показатели вовсе не означают, что с этими выплатами все хорошо и нет злоупотреблений. Скорее – об отсутствии эффективного механизм выявления злоупотреблений.

Подчинялся социнспекторат Министерству социальной политики органу, который является распорядителем средств социальной помощи и работу которого, по идее, этот синспекторат и должен был бы проверять. Вариант “подчиненный проверяет начальника”, ожидаем, не дал результата.

Нечестные соседи

В разных странах верификация проходила по-разному. Иногда ее проводили агентства в подчинении аналогов Минсоцполитики, иногда других министерств, иногда создавали отдельные правительственные органы.

Великобритания и USA

Даже в развитых странах показатели злоупотреблений и отказов были намного выше, чем в Украине. Например, в Великобритании в 2004-2005 годах “индикатор мошенничества” при проверке помощи малообеспеченным составил 5,3%, в США – 5,07%.
Так, в Великобритании верификацией занимается Департамент труда и пенсий. По его данным в 2013-2014 годах страна переплатила из-за мошенничества и ошибок только при выделении помощи на оплату жилья (40% всех соцпомощи) составил 1,4 млрд фунтов стерлингов.
В развивающихся странах показатели «нечестности» намного выше: например, в Индии 31,6% жилых и 53,5% кредитных программ в 2003 году реализовывалось с нарушениями.

Грузия

В конце 1990-х Грузия столкнулась с хищением средств в пенсионной системе, которые были во многом связаны с проблемой «мертвых душ». Всего, по состоянию на начало 2000 года доля мошеннических выплат в пенсионной системе составляла 25% от общего объема. В рамках реформы пенсионной системы, направленной на ликвидацию коррупции, вместо Министерства социального обеспечения в 2000 году было создано Министерство здравоохранения и социального обеспечения. Новое министерство сразу же обновило менеджмент в фондах социального обеспечения и создало компьютерную систему регистрации пенсионеров. Для улучшения управления ресурсами появился специальной попечительский совет и группы экспертов, во все отделы социального забезпечення были назначены избранные гражданами контролеры. В 2004 году при Министерстве юстиции было создано Национальное агентство публичного реестра — National Agency of Public Registry (NAPR). Команда программистов разработала систему единого государственного реестра, в котором собирается вся информация, которая подлежит государственной регистрации — от персональных данных граждан к имущественных прав.

Греция

В Греции верификациией занимались два госагентсва. Главной проблемой греков было отсутствие связи между государственными органами. Например, организации, ответственные за регистрацию смерти, не имели автоматической системы оповещения о смерти в фонды социального страхования.
Для решения этой проблемы в 2011 году было начато создание Национального реестра получателей социальной поддержки, а уже в 2013 году было активировано 2 централизованные связанные электронные мониторинговые системы: HELIOS — централизованную систему мониторинга социального страхования, которая постепенно заменяет 93 отраслевые системы, которые существовали до того. Система предоставляет статистические данные о количестве пенсионеров и объеме каждой пенсии. ARIADNE — систему регистрации основных демографических изменений (рождения, брака, развода, смерти). В результате верификации в 2001-2011 годах греки приостановили выплаты 2% населения страны, 200 тыс человек. Выяснилось, что государство ошибочно выплатило около 8 млрд. евро — в основном, «мертвым душам».

Австралия

В Австралии ревизия социальных расходов находится в ведении профильного департамента Министерства социальных служб. Австралийцы выявляют мошенников путем сопоставления данных. Ключевым элементом этого контроля является введенная в 2010 году система ATLAS (Automated Transfer to Local Authority System), которая позволяет департаменту ежедневно отслеживать изменения в тех или иных параметрах получателя социальных выплат в других базах данных и передавать эту информацию местным органам власти. В 2008-2009 годах страна провела 26084 исследований случаев возможного мошенничества. Результат: 113,4 млн долл экономии по 5082 делам, которые были направлены в прокуратуру.

Учитывая уровень коррумпированности украинского общества, не исключено, что независимый верификатор в лице профильного агентства или другого независимого от Минсоцполитикаи ведомства может оказаться более эффективным для Украины.

Ведомства предпочитают жадничать

В Украине сложности с верификацией начались уже на старте. Во-первых, общая база данных, в которой сведены все получатели социальной помощи отсутствует. Для того, чтобы получить информацию нужно сопоставлять разные базы данных различных ведомств. На практике оказалось, что это очень забюрократизированный и медленный процесс.

Во-вторых, ситуацию затруднило то, что не все ведомства изъявили желание сотрудничать. Изначально план был таков: со стартом верификации в Минфин начнет приходить информация от ГФС, Фонда гарантирования вкладов физлиц, министерства здравоохранения, Минобороны МВД, соцполитики, всех страховых фондов, пограничной и миграционной служб, Ощадбанка, местных органов власти, миграционной службы и других ведомств.

Однако к середине марта большинство ведомств отказывались предоставлять информацию, ссылаясь на отсутствие необходимых подзаконных актов и другие бюрократические причины.

В феврале-марте правительство приняло несколько постановлений, регулирующих порядок финансирования верификации и некоторые другие связанные с ней вопросы. Это немного подстегнуло госструктуры делиться данными, но не решило проблему полностью.

Например, одним из самых «закрытых» оказался Минюст.  Он закрыл Минфину доступ к реестру актов гражданского состояния, который нужен Минфину для подтверждения физического состояния человека, проще говоря определения живой он или мертвый. В разных источниках по одним и тем же людям может быть разная информация как по поводу того живые или мертвые реципиенты соцпомощи, так по поводу и даты смерти.

Минфин пришлось в этом вопросе опираться на данные ГФС.

В марте — июне 2016 года было выявлено 4195 умерших лиц, по которым ГФС получила данные из реестра актов гражданского состояния. Речь о случаях, когда люди продолжают получать пенсионные выплаты или же дата прекращения пенсионных выплат и смерти отличается на весьма внушительный срок — от 100 до 6000 дней (16,5 лет).

Недоступными для Минфина остаются также реестры получателей соцвыплат, реестр собственников транспортных средств (Мининфраструктуры, МВД), реестр избирателей (ЦИК), реестр собственников паспортов граждан Украины, который ведет МВД и Государственная миграционная служба (Доступен реестр только внутренне перемещенных лиц ВПЛ).

Причины, по которым ведомства не делятся информацией, лежат в нескольких плоскостях. Во-первых, для того, чтобы Минфин получил беспрепятственный доступ к данным, нужно было вносить изменения в нормативно-правовую базу. Теоретически, пункт 40 заключительных положений Бюджетного Кодекса дает право Минфину получать любые персональные данные граждан, на использование которых гражданин уже однажды дал согласие одному из госорганов. На практике, ЦИК (Реестр избирателей) и Минюст (Реестр гражданских состояний) блокируют доступ ссылаясь на необходимость изменения соответствующих законов. Двумя законами Минфину предоставлен доступ к информации, касающейся банковской тайны. Соответствующие изменение были внесены в закон о банках и банковской деятельности.

Во-вторых, наблюдается сопротивление ведомств пускать внешних ревизоров к своим документам и базам данных. Причины сопротивления – внутриведомственные конфликты интересов, желание сокрыть внутреннюю информацию.

В-третьих, многих баз физически нет в централизованном виде (реестр лиц, имеющих право на льготы, реестр внутренних паспортов). Получить быстро унифицированную информацию попросту невозможно.

На сегодня Минфин, получил информацию от Пенсионного Фонда, Минсоцполитики, ГФС, 48 коммерческих банков. Среди источников информации министерства фигурируют также 10 областных госадминистраций. Из-за сложностей с оперативным получением данных главной базой данных для Минфина стало госказначейство, которое позволяет министерству видеть транзакции по выплатам, и государственная фискальная служба. Как уже было сказано это позволило проверить, как распоряжаются, и кто получает более 70% соцпомощи. Что удалось найти?

Минфин рекомендует

За три месяца верификации Минфин выдал разным ведомствам 513,9 тысяч рекомендаций, которые позволят устранить риски неправомерного получения соцпомощи на сумму 5,23 млрд грн.

Согласно официальной статистике, больше всего рисков Минфин усматривает в расходах на жилищные субсидии.

На первом месте среди самых проблемных – группа случаев, когда люди оформляли субсидии, но превысили дозволенный для их оформления лимит по покупкам. Речь о приобретении недвижимости и земучастков дороже 50 тыс грн. На этой почве Минфин считает рискованными (потенциально незаконными, по которым видны нарушения ) 165 949 случаев или 32,3% от общего количества.

Черниговской, Днепропетровской, Винницкой, Волынской и Тернопольской ОГА Минфин выдал 71 749 рекомендаций (14% от общего количества) относительно выдачи субсидий лицам, которые не стоят на учете в государственной фискальной службе или же их идентификационных код закрыт, а сам человек снят с учета.

Тройку самых проблемных замыкает категория лиц, которые регистрировались как безработные и получали соотвествующую помощь от государства, но на самом деле работали и получали зарплату. Минфин видит риски по 40 173 украинцам, на которых приходится 7,8% рекомендаций.

Еще один блок проблем связан с выплатами внутренне перемещенным лицам (ВПЛ). Например, в министерстве зафиксировали 6529 случаев выплат ВПЛ, которые вначале/во время военного конфликта получали зарплату на подконтрольной Украине территории. Еще в 8414 случаев касаются реципиентов, которые на момент открытия банковского социального счета отсутствовали на подконтрольной Украине территории.

Весьма внушительная группа получателей – 8893 человек – люди, которые до/во время войны на Востоке получали зарплату на подконтрольной Украине территории. Почти десять тысяч переселенцев получали помощь, имея при этом жилье на подконтрольной Украине территории. Согласно закону, помощь как внутренне перемещенное лицо, человек может получить только если нет собственного жилья на безопасной территории.

Все эти схемы с выплатами ВПЛ – побочный эффект упрощенного порядка получения этого вида помощи. Правила регистрации ВПЛ и способы их поддержки утверждались в спешном порядке. Задумка была в том, чтобы сделать их максимально понятными и простыми.

Вялая реакция

Верификацию Минфина можно было бы назвать успешной если бы за ней последовало полумиллиона проверок, выявление недобросовестных получателей, и прекращение социальных выплат им.

До этого пока далеко. Решение о прекращении выплаты вправе принимать орган, который, собственно, решил их выдавать – Минсоцполитики. Загвоздка в том, что у Минсоца и Минфина расходятся мнения по поводу того, как нужно проводить верификации. На рекомендации Минфина Минсоц ответил позицией: предоставленных данных и рекомендаций недостаточно для проведения проверок и принятия решений о прекращении выплат.

По данным Минфина, из рекомендаций проверить 513,9 тыс потенциальных нарушений, по состоянию на 6 июня от органов, к которым были направлены рекомендации получены ответы:

• от Минсоцполитики по 54 человек,
• от Пенсионного фонда Украины — 3810 человек.

Для того, чтобы заставить социальные ведомства реагировать, Минфин предоставил данные о потенциально-незаконных выплатах государственной финансовой инспекции. У фининспекции есть свои планы проверок. Она включила в них региональные органы Минсоцполитики, госслужбы занятости и пр, и приступила к проверкам. По закону продолжительность плановой выездной проверки фининспекции не должна превышать 30 рабочих дней, внеплановой — 15 рабочих дней. По состоянию на 6 июля 2016 года фининспекция проверила 3,7% предоставленных рекомендаций, из которых подтвердил 27% нарушений, еще 34% в процессе проверки.

Не риторический вопрос: Что дальше

Есть два возможных варианта развития событий.

Первый, оптимистичный. В ближайшие несколько месяцев госфиинспекция проводит полмиллиона проверок. Это позволяет выявить мошенников и прекратить им соцвыплаты.

Возврат незаконно полученных денег в бюджет может выглядеть по-разному. Субсидии на коммунальные услуги зачисляются в клиринговой системе расчетов, то есть при наличии субсидии счет за коммунальные услуги автоматически уменьшается на ее сумму. Реципиент не получает “живых” денег. В случае отмены субсидии в результате верификации у него так же автоматически сформируется долг на сумму незаконно полученных от государства средств.

Если речь о соцпомощи наличными деньгами, Минфин настроен ее возвращать по процедуре, в том числе в судебном порядке. Это чревато тысячами судебных разбирательств.

Второй сценарий, пессимистичный. Всего вышеперечисленного не произойдет. Или произойдет, но частично. Ведомства продолжат блокировать доступ к данным. Процесс сбора информации будет затягиваться, проведение проверок откладываться или растягиваться во времени.  На данный момент — это более вероятный сценарий. В том числе и по причине кадровых перестановок в Минфине – ранее верификацией в Минфине занимался замминистра финансов Роман Качур. С недавних пор этим направлением занимается Сергей Марченко, новый замминистра финансов по вопросам местных бюджетов и гуманитарной сферы. Пока Марченко вникает в объем работ, который ему предстоит сделать в направлении верификации.

Высока вероятность, что в обоих вариантах Минфин столкнется со встречными судебными исками, случаями, когда у получателя нет денег на возврат долга или он попросту скрылся. Когда бюджет сможет вернуть выделенную злоумышленникам помощь и сможет ли вернуть в принципе – сложно спрогнозировать. Более вероятно, что польза для казны в этом случае будет заключаться в предотвращении этих расходов в будущем.

Нюанс в том, что бюджет на текущий год рассчитан с учетом верификации. Если экономия не будет достигнута в «реальном времени» – нужно будет искать ресурс для перекрытия этой суммы.