Битва за Нацбанк: ціна залежності регулятора

Перші 23 роки в Україні не було по-справжньому незалежного центробанку. НБУ був одним зі співучасників української гіперінфляції початку 1990-х, яка виявилася більшою, ніж в усіх східноєвропейських країнах.   Та майже до 2015 року Нацбанк допомагав Кабміну приховувати реальний дефіцит бюджету, що стало однією з причин повного розбалансування державних фінансів і значної девальвації гривні.

Матеріал є частиною спецпроекту “Погані рішення: Як побудувати найбіднішу країну Європи”

20 березня 1991р. Верховна Рада тоді ще Української РСР прийняла Закон про банки і банківську діяльність, який встановлював правила роботи банківської системи на наступні 8 років – як виявилося, і для незалежної України. Цей закон особливо важливий для України тому, що він визначив роль центробанку – майбутнього Національного банку.

Згідно з дослідженнями, чим більша незалежність центробанків (тобто здатність їхнього керівництва приймати політично незалежні рішення) – тим вища їхня ефективність у боротьбі з інфляцією, що, в свою чергу, корелює з подальшим реальним зростанням ВВП. В Україні про незалежність НБУ, який став правонаступником центробанку СРСР, годі було говорити.

У новому Законі все було з точністю до навпаки. Стаття 14 цього закону прямо говорила: “Національний банк організовує і реалізує через банківську систему касове виконання державного бюджету республіки. За рішенням Верховної Ради Української РСР Національний банк може надавати Міністерству фінансів Української РСР кредит на загальних підставах”.

Таким чином, по суті, цей закон підпорядковував центробанк України Міністерству фінансів і Верховній Раді. Саме він і став однією з головних причин гіперінфляції на початку 1990-х, що здійснила руйнівний вплив на економіку молодої держави, добробут жителів і, можна припустити, психіку багатьох українців.

Що саме сталося?

На тлі розвалу Радянського Союзу й економічної кризи десятки тисяч держпідприємств залишилися без держзамовлень і з обірваними ланцюгами постачання. Виробити товар, а потім реалізувати його стало вкрай проблематично. Виручка стрімко скорочувалася, розрахуватися з постачальниками, платити зарплату і відраховувати податки в бюджет держкомпаніям було ні з чого. У країні розпочалася масштабна криза платежів і бюджетна криза.

Парламент незалежної України та її перший президент Леонід Кравчук вирішували проблему за рахунок бюджету і НБУ. По-перше, президент і Рада доручали Мінфіну надавати підприємствам (головним чином аграрного та енергетичного – газ і вугілля – секторів) практично безкоштовні субсидії з держбюджету. У 1992 році їхній обсяг вже становив 8,1% ВВП, в 1993 році – 10,8% ВВП, пише відомий американський дослідник пострадянської трансформації Андерс Ослунд у своїй книзі “Україна: що пішло не так і як це виправити”.

Прямим результатом такої політики стало стрімке зростання дефіциту бюджету. У 1991 році він склав 14% ВВП. Бюджет на 1992 рік спочатку приймали з дефіцитом в 2%, але протягом року парламент розширив його до неприпустимих 29%. Покривати дефіцит зобов’язали Національний банк.

По-друге, Нацбанк повинен був надавати кредити під дуже низькі ставки різним секторам економіки.
У 1992 році чисті кредити, видані підприємствам, склали не менше 65% ВВП, в 1993 році – 47%, пише Ослунд. Наприклад, влітку 1993 року президент Леонід Кравчук підписав указ про безлімітну кредитну лінію сільському господарству. Причому, хоча в Україні вже панувала гіперінфляція, ставка за цим кредитом становила лише 30% річних.
Ще однією причиною включити друкарський верстат стало регулярне підвищення мінімальної зарплати з метою захистити населення від падіння рівня життя. Парламент на свій розсуд і всупереч активним протестам Кабміну регулярно підвищував соцстандарти, не враховуючи можливості бюджету їх фінансувати.

Наприклад, у жовтні 1994 року Верховна Рада вирішила підвищити мінімальну заробітну плату. В умовах гіперінфляції та дефіциту бюджету президент і Кабмін виступили проти. “Підвищення мінімальної зарплати в Україні, яке в даний час обговорюється на сесії Верховної Ради, може «підірвати» ситуацію у країні”, –цитувало президента Леоніда Кучму “Дзеркало тижня”. “Після кожного підвищення мінімальної зарплати протягом кількох місяців триває падіння реальної, і вона фактично стає нижчою, ніж до підвищення. Таке ми вже спостерігали не раз протягом минулого року”, – пояснював тоді ж перший віце-прем’єр Віктор Пинзеник. Народні депутати проігнорували ці аргументи, тим самим знову підкинувши дров у багаття гіперінфляції і постійної девальвації купонокарбованців.

Микола Мельничук, заступник начальника управління валютного регулювання Нацбанку, 1994 рік

Інфляція сусідів

Чи була ситуація в Україні унікальною в своєму роді? До друку грошей для покриття дефіциту вдавалися майже всі країни, які розпрощалися з СРСР. Але проблемна відмінність України – це масштаб дефіциту і, відповідно, монетарної емісії та викликаної нею гіперінфляції. “У перший рік після усунення контролю (за цінами) ціни підскочили приблизно в 7 разів у Польщі, в 26 разів – у Росії і більше ніж в 100 разів – в Україні”, – йдеться у звіті МВФ, присвяченому 25 рокам трансформації пострадянських країн. Гіперінфляція в Україні досягла 2730% у 1992 році і 10155% – у 1993-му.

У свою чергу гіперінфляція була головною причиною колапсу виробництва, зруйнувала економічне життя і деморалізувала суспільство – пише Аслунд.

Країни, яким пощастило швидко отримати незалежний центробанк, змогли швидше повернутися до економічної стабільності. Наприклад, у Польщі закон про центробанк був прийнятий у 1989 році і вже тоді встановлював незалежність глави центробанку, а головною метою його політики визначав “посилення польської грошової одиниці”. У Чехословаччині аналогічний крок було зроблено в 1990 році. “Країни, які не змогли встановити таку практику (незалежності центробанку) на початковому етапі стабілізації (такі, як Болгарія, Румунія, Росія та Україна), в більшості своїй були змушені пройти через другий раунд стабілізації”, – йдеться в дослідженні МВФ.

Шлях до свободи

Шлях українського центробанку до незалежності виявився дуже довгим, хоча спроби виправити ситуацію й підвищити незалежність НБУ робилися ще в середині 1990-х. Наприклад, в Меморандумі про економічну політику за 1995 рік (в рамках співпраці з МВФ) вказується, що уряд передав до парламенту проект Закону про центральний банк, який підвищує автономію регулятора. Але на прийняття закону знадобилося 4 роки – Закон “Про Національний банк України” був прийнятий тільки в 1999 році. Правда, і він не став панацеєю від політичного втручання в роботу НБУ. На практиці, починаючи з фінансової кризи 2008-2009 років, весь період правління Януковича в 2010-2013 році і в перший рік після Революції гідності Національний банк ішов на поводі у потреб Кабміну і, по суті, закривав частину дефіциту держбюджету за допомогою монетарної емісії (викуповуючи держоблігації). Про це красномовно каже статистика: з 2008 по 2014 рік обсяг ОВДП у портфелі Нацбанку зріс майже в 60 разів – з 5,6 млрд грн до 318,1 млрд грн).

Повною мірою норма про незалежність НБУ почала впроваджуватися в життя тільки в 2015 році, після прийняття парламентом змін до закону про Національний банк. Зниження обсягів монетарної емісії в 2015-2016 роках стало однією з ключових причин макроекономічної стабілізації в Україні після кризи 2014-го.

Стаття підготовлена за участі Любомира Романіва та Анни Гусак