Розглянувши досвід інших країн, ця стаття зосереджується на тому, як оплата праці політиків впливає на якість їхньої роботи і таким чином на добробут населення. Дослідження показують, що вища заробітна плата може сприяти зростанню ефективності органів влади, приваблюючи більш кваліфікованих та мотивованих політиків. Частковою альтернативою підвищення оплати праці депутатів може стати дозвіл займатись іншою оплачуваною діяльністю.
17 жовтня 2016 року депутати Верховної Ради ухвалили рішення підвищити власні зарплати приблизно вдвічі, до більш ніж 36 тис. грн за місяць. З огляду на затяжну економічну кризу та низький рівень довіри до влади, ще одного удару по якій завдало оприлюднення декларацій політиків, таке рішення викликало значну критику. І це лише один епізод затяжної дискусії про те, якою має бути справедлива оплата праці політиків та чиновників.
Ця стаття зосереджується на впливі оплати праці політиків, в т. ч. депутатів, на їхню ефективність. Адже основним критерієм визначення винагороди політиків повинна бути їхня здатність та бажання досягати суспільно важливих цілей. Економічний розвиток країни і добробут українців залежить від якості державної політики та інститутів. В свою чергу, якість державної політики значною мірою залежить від кваліфікації та мотивації політиків.
Зарплати депутатів в інших країнах Європи
При обговоренні зарплат депутатів нерідко розглядають те, як їхні зарплати співвідносяться із середніми зарплатами населення в різних країнах (Рисунок 1).
Зарплата парламентарів у всіх країнах ЄС перевищує середню зарплату в економіці. Найбільшою ця різниця є в Італії та Литві, в яких зарплата депутатів (без врахування додаткових виплат на покриття витрат) перевищує середню зарплату у 4,5 та 4,3 рази відповідно.
Рисунок 1. Співвідношення зарплати депутатів до середньої зарплати в країнах Європи.
До квітня 2016 року зарплата депутатів в Україні була однією із найнижчих в порівнянні із загальним рівнем зарплат в економіці, тоді як наразі вона є приблизно на середньому рівні. Якщо ж зарплату депутатів підвищать більш ніж вдвічі, її співвідношення із середньою зарплатою буде значно вищим, ніж у будь-якій країні ЄС.
Але робити висновки лише на основі порівняння з середньою зарплатою в економіці не зовсім правильно. По-перше, у більшості країн депутатам дозволено займатись іншою оплачуваною діяльністю, тоді як в Україні депутатська зарплата є основним дозволеним доходом для парламентарів. Варто також порівнювати рівень зарплат депутатів із оплатою праці на інших посадах із співставними вимогами до досвіду та рівня кваліфікації.
Крім того, показник середньої зарплати в Україні приховує вищі розбіжності між зарплатами у столиці та регіонах, ніж у інших країнах Європи. До квітня 2016 року зарплата українських депутатів була нижчою, ніж середня зарплата у Києві (приблизно 80-90% від її рівня), а тепер перевищує її приблизно вдвічі. У випадку підвищення співвідношення складатиме від 3,5:1 до 4:1. До того ж, офіційні дані, швидше за все, занижують реальний розмір середньої оплати праці як у Києві, так і по всій Україні загалом.
Критику значною мірою викликає саме те, що депутати самі визначають собі зарплату. Цікаво, що парламентарі самостійно приймають рішення щодо розміру своєї зарплати у 58% країн (в 17 із 27 досліджених парламентів в ЄС). Проте в 10 із цих країн депутати обмежені певними показниками. Наприклад, в Німеччині зарплата депутатів прив’язана до зарплати державних службовців високого рівня, а в Болгарії не може перевищувати середню зарплату в економіці більш як втричі. В Австрії щорічне підвищення зарплат депутатів не може перевищувати темпів інфляції. В тих країнах, де парламентарі вільні у встановленні власної зарплати, вона вища, ніж в країнах, де цим займаються інші органи влади. Проте незалежні комісії наразі діють лише у чотирьох країнах ЄС.
Їхня поява не обов’язково призводить до зниження зарплати депутатів. У Великобританії незалежну комісію створили після гучного скандалу у 2009 році: виявилось, що низка депутатів використовували державні кошти, наприклад, для оплати харчування під час відпустки та для ремонту власних помешкань. Попри очікування, комісія не лише визнала справедливим тодішній розмір оплати праці депутатів, а навіть підвищила його.
Питання зарплати парламентарів та інших політиків викликає дискусії у багатьох країнах і немає єдиного погляду на те, який її розмір був би оптимальним. Ця стаття також не прагне визначити справедливий розмір зарплати в Україні. Але допомогти у цьому можуть дослідження того, як розмір заробітної плати впливає на якість роботи політиків.
Вплив заробітної плати на ефективність праці політиків
Теоретичні міркування не дозволяють однозначно визначити, як розмір заробітної плати впливає на якість та ефективність політиків. З одного боку, фіксована зарплата не дозволяє привабити висококваліфікованих кандидатів, для яких альтернативна зарплата на ринку праці краще відповідає рівню їхніх вмінь. Якщо ж зарплата депутата підвищується, розрив між нею та ринковою зарплатою знижується – і тоді за політичні посади змагаються більш кваліфіковані кандидати. Крім того, зростає цінність політичної праці, а тому слід очікувати, що політики краще виконуватимуть свою роботу, щоб бути переобраним.
Проте інші дослідження зазначають, що підвищення зарплат може навпаки привабити кандидатів нижчої якості або кандидатів без належної мотивації до політичної роботи. Деякі політики готові працювати за дещо нижчу зарплату, ніж на ринку праці, оскільки їх мотивує саме політична діяльність, наприклад, можливістю зробити внесок у вирішення суспільно важливих проблем. Якщо ж зарплати зростуть, частина нових кандидатів буде реагувати виключно на фінансові стимули, що може також вплинути на відповідність їхніх політичних рішень суспільним цілям. Крім того, вищі зарплати можуть привабити і багатьох некваліфікованих кандидатів, відсіяти яких виборцям може бути складно. Тому відповідь на це питання можна дати лише емпіричним шляхом.
Найбільш якісними є дослідження впливу заробітної плати на ефективність роботи політиків місцевого рівня в Бразилії та Італії. В цих країнах оплата праці політиків у кожному регіоні встановлена законом і залежить від кількості населення. Виявилось, що в Бразилії вища зарплата приваблює до праці у місцевих радах більш кваліфікованих депутатів (за рівнем освіти та попереднім місцем роботи). Депутати місцевих рад із вищою зарплатою ініціюють більше рішень і досягають кращого рівня розвитку місцевої інфраструктури.
Схожим чином, в Італії мери із вищою зарплатою більш успішно знижували кількість та покращували ефективність місцевих службовців, тобто досягали пріоритетних на той момент цілей. Цікаво, що, згідно із дослідженням, цього впливу було досягнуто саме завдяки появі політиків вищої кваліфікації. Вища зарплата приваблювала кандидатів, що мали більше альтернативних можливостей в приватному секторі та кращий рівень освіти. Ці результати співзвучні із іншими дослідженнями, які вказують на важливість відбору якісних політиків з огляду на складність контролю за політиками (наприклад, через вибори).
У Фінляндії підвищення зарплати депутатам парламенту призвело до зростання частки кандидатів із вищою освітою серед жінок. Автори пояснюють це тим, що саме для жінок розрив між зарплатою депутата та оплатою на посадах високого рівня поза парламентом є меншим. І для них зростання платні депутата служить більшим стимулом, ніж для чоловіків.
В той же час, зв’язок між оплатою та якістю праці політиків не є постійним і позитивним. Наприклад, в Італії професія політика стала надзвичайно прибутковою, що призвело до витіснення частини кваліфікованих та мотивованих депутатів. У 1948-2006 рр. зарплата італійських депутатів зростала в середньому на 9,9% щорічно, в той час як економіка – лише на 3,2%. Зарплата депутата в Італії у 1,8 разу перевищує середню зарплату керівників у приватному секторі, але теперішні депутати є менш освіченими та мають менше привабливих альтернатив поза парламентом. Навіть серед висококваліфікованих депутатів стає все більше тих, для кого саме фінансовий стимул є основним, а суспільний характер праці не має особливого значення. Це призводить до нижчої активності депутатів та частої відсутності на робочому місці.
Схожими є висновки дослідження в Данії, яке вказує на зв’язок між типом особистості та схильністю до корупції. Надто висока зарплата може призвести до витіснення схильних до суспільної роботи кандидатів більш фінансово мотивованими і навіть менш чесними.
Проте Данія є однією з найбагатших та найменш корумпованих держав світу з високоякісною політичною системою. Більш актуальними для нас можуть бути результати досліджень із Мексики та Замбії. В Мексиці у кандидатів на державні посади протестували рівень інтелекту, особистісного розвитку та схильності до праці в державному секторі. Виявилось, що вища оплата праці приваблює не лише більш кваліфікованих, але й більш мотивованих до суспільної праці кандидатів.
Таким чином, підвищення заробітної плати зазвичай покращує роботу політиків, в основному завдяки привабленню більш якісних та мотивованих кандидатів. Хоча дуже високий рівень заробітної плати може призводити до витіснення більш орієнтованих на суспільну працю політиків тими політиками, які реагують насамперед на фінансові стимули. Але наразі в Україні складно говорити про високий рівень саме офіційної оплати праці політиків, частину з яких приваблює можливість отримати незаконні вигоди завдяки зловживанню повноваженнями.
Позапарламентська оплачувана діяльність депутатів
Якщо підвищення зарплат депутатів, особливо настільки значне, може з різних причин видатись недоцільним, частковою альтернативою може стати дозвіл депутатам займатись іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю. Українським депутатам займатись нею наразі заборонено (окрім викладання, наукової та деяких інших видів діяльності). В той же час додаткова оплачувана зайнятість дозволена у приблизно 76% парламентів світу. В Німеччині таку можливість використовують 88% депутатів, у Фінляндії – 84%, в Нідерландах – 69%.
Зазвичай настороженість до такого сумісництва викликана побоюванням того, що депутати діятимуть на користь свого працедавця та/або матимуть менше часу на якісну працю в парламенті. Ці питання наразі досліджені лише частково.
А в Україні формальна заборона, будучи перешкодою для потенційних кандидатів, не зупиняє крупних бізнесменів-депутатів від активного ведення підприємницької діяльності.
Є певні свідчення того, що дозвіл на сумісництво дозволяє підвищити якість депутатів (виміряну рівнем доходу перед обранням). З іншого боку, додаткова зайнятість дійсно може негативно впливати на зусилля депутатів у парламенті. Наприклад, в Італії депутати-сумісники частіше пропускають голосування. Проте на присутність депутатів можна впливати іншими механізмами. Наприклад, в Німеччині за кожну відсутність депутатів штрафують на 100 євро – і жодного впливу додаткової зайнятості на відвідуваність депутатів немає. Лише незначно нижчою є кількість групових ініціатив та виступів з місця, тобто щоденної активності депутатів.
Крім того, автори дослідження зауважують, що частина висококваліфікованих кандидатів, яких приваблює у парламент можливість сумісництва, особливо мотивовані суспільною роботою. Активність таких депутатів значно не знизиться, оскільки політична діяльність може приносити їм окрему мотиваційну винагороду.
Вплив сумісництва на роботу депутатів також залежить від особливостей політичної системи. Так, депутати Європарламенту, що були обрані в країнах із меншими перешкодами для балотування нових кандидатів, працюють активніше. Якщо такі перешкоди існують, наприклад, відбір політиків жорстко контролюється партіям, результат зворотній. Таким чином, дозвіл на іншу оплачувану роботу допомагає підвищити якість праці політиків, але сила цього впливу залежить від механізмів політичної конкуренції.
Заключні думки: українські реалії
Наведені вищі дослідження переважно показують, що вища оплата праці або можливість додаткової діяльності підвищує ефективність політиків в дуже різних політичних системах. Тому не слід відкидати необхідності вищої заробітної плати політиків в Україні. Оприлюднення е-декларацій державних службовців якраз підкреслило необхідність оновлення політичних кіл в Україні, якому може допомогти конкурентна оплата праці політиків та чиновників.
Звичайно, саме по собі підвищення зарплати аж ніяк не перетворить корумпованих політиків на чесних і не змусить їх працювати ефективніше. Якщо політик зловживає правом впливати на використання мільйонів гривень, його навряд чи зупинить підвищення зарплати вдвічі чи вп’ятеро. Йдеться перш за все про те, що вища зарплата допоможе відібрати на посаду тих кваліфікованих людей, які зацікавлені в політичній діяльності і розглядають офіційну оплату праці як основний заробіток.
Адже якщо депутати готові працювати за нижчу зарплату, ніж яку вони могли би отримати деінде, це можна пояснити або сильним (і підкріпленим заощадженнями) бажанням займатись суспільно значущою діяльністю або ж бажанням отримати вигоду зловживаючи повноваженнями. Чи варто очікувати, що більшість працюватиме заради суспільного блага і пожертвує власним добробутом? Більш ймовірним є те, що на низьку оплату праці не зважатимуть ті політики, які готові використовувати повноваження у власних цілях і в обмін на різноманітні вигоди.
Крім того, деяким депутатам може бракувати кваліфікації, щоб працювати ефективно. Низька і непередбачувана заробітна плата та заборона на іншу оплачувану діяльність відштовхує тих кваліфікованих працівників, хто бажає чесно займатись політичною діяльністю, але не згідний відмовитись від іншої професійної діяльності або від значно вищого рівня оплати праці на інших посадах.
Частковою альтернативою значному зростанню зарплат міг би стати дозвіл на іншу оплачувану діяльність депутатів, що є звичною практикою у більшості країн. Це змогло би привабити більш кваліфікованих політиків навіть без підвищення державних видатків.
Оплата праці політиків є лише одним із багатьох чинників якості державних інститутів. Тому наслідки підвищення зарплат та дозволу іншої оплачуваної діяльності депутатів можуть не проявитись миттєво. Але слід використовувати будь-яку можливість підвищити ефективність органів влади. Адже в теперішні кризові часи, за необхідності глибоких перетворень, стає очевидним, наскільки сильно Україна потребує якісних політиків.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
