Висновок щодо Проекту Закону Про Внесення Змін до Конституції України (Щодо Децентралізації Влади)

Висновок щодо Проекту Закону “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)” від Оксани Сироїд, заступника Голови Верховної Ради України, члена Конституційної комісії.

І. ВСТУП

1. Відповідно до Коаліційної угоди, яку уклали п’ять парламентських фракцій, в тому числі фракція партії «Блок Петра Порошенка», для розробки проекту змін до Конституції України мала бути створена парламентська Тимчасова спеціальна комісія.
2. 3 березня 2015 року Президент України Петро Порошенко своїм указом створив Конституційну Комісію (далі – Комісія) для розробки проекту змін до Конституції України. Президент України призначив головою Комісії Голову Верховної Ради України Володимира Гройсмана. Президент України або його адміністрація  самостійно здійснили добір кандидатів до Комісії, оскільки незрозуміло за якими критеріями одних експертів включили до складу Комісії, а інших – ні.

3. Комісія працювала в рамках трьох робочих груп. Робоча група, яка працювала над проектом змін до Конституції України в частині децентралізації влади, за весь період роботизасідала тричі. Перерви між засіданнями комісії були тривалими, одна з таких перерв тривала місяць.

4. На першому засіданні робочої групи членам робочої групи запропонували подати пропозиції до проекту змін до Конституції. Водночас, після цього члени робочої групи не були безпосередньо залучені до розробки тексту проекту змін до Конституції. Натомість безпосередньо розробкою тексту проекту змін до Конституції   займався Секретаріат Комісії. Члени Комісії не уповноважували Секретаріат Комісії займатись безпосередньою розробкою тексту проекту змін до Конституції, члени Комісії  навіть не знали, хто входив до складу Секретаріату.

5. Поки члени Комісії працювали над першим варіантом проекту змін (далі проект-1), Голова Комісії повідомив про направлення проекту змін до Венеційської комісії. Комісія не приймала рішення про направлення проекту змін до Венеційської комісії.

6. Вже з офіційного веб-сайту Венеційської комісії стало зрозуміло, що проект змін, який направив Голова Комісіїдо Венеційської комісії (далі проект-2) відрізнявся від проекту-1, над яким працювали члени Комісії.

7.26 червня 2015 року після того, як Венеційська комісія надала попередній висновок щодо проекту-2, робоча група з децентралізації провела останнє друге засідання. На цьому засіданні з’явилась наступна версія проекту змін до Конституції (проект-3), яка відрізнялась від проекту-2, направленого Венеційські комісії, та проекту-1, над яким працювала робоча група Комісії.

8. Останнє засідання робочої групи з децентралізації, де був представлений проект-3, тривало годину. Після короткої дискусії Комісія більшістю голосів затвердила проект-3. Двоє членів Комісії, однак, не підтримали проект-3. Водночас, деякі експерти, які проголосували за затвердження проекту-3, висловлювались критично щодо нього.

9. 30 червня 2015 року я разом зі своїми колегами з фракції політичної партії «Об’єднання «Самопоміч» направили листа до Президента України із зауваженнями та пропозиціями щодо проекту-3.

10. 1 липня 2015 року Президент України вніс до Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (проект-4), який відрізнявся від проекту-3, який затвердила Комісія. Зокрема, проект-4 запроваджував в перехідних положеннях дворічне відтермінування створення виконкомів районних та обласних рад. Водночас, жодна із пропозицій, зазначена в листі від фракції політичної партії «Об’єднання «Самопоміч» не була врахована.

11. 9 липня 2015 року Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя надав висновок щодо проекту-4.

12. 15 липня 2015 року Президент України вніс до Верховної Ради України доопрацьований проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України  (щодо децентралізації влади)» (проект-5). Відмінність проекту-4 від проекту-5 була в тому, що положення про «особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» були перенесені з перехідних положень проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади)» до розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України («текст» Конституції).

13. В той же день, 15 липня комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя надав висновок щодо проекту-5, в якому порівняно з попереднім висновком від 9 липня змінив лише дату, незважаючи на те, що за змістом проект-4 та проект-5 відрізнялись.

14. 16 липня 2015 року незважаючи на положення Коаліційної угоди, відповідно до якої для розробки та роботи над проектом змін до Конституції України має бути створена парламентська Тимчасова спеціальна комісія, та незважаючи на норми Регламенту Верховної Ради України, відповідно до якого 14-денний термін для  реєстрації альтернативного законопроекту щойно розпочався, проект-5 був поставлений на голосування для включення до порядку денного сесії танаправлення до Конституційного Суду України.

15. Голосування за включення до порядку денного проекту-5 відбулось з процесуальними порушеннями. Зокрема, народний депутат, який був призначений на посаду керівника центрального органу виконавчої влади, і який за таких обставин не міг брати участі в голосуванні, проголосував і його голос було зараховано. Водночас, перед голосуванням не було проведене належне обговорення проекту закону відповідно до Регламенту Верховної Ради.

ІІ.ОБСЯГ ВИСНОВКУ

16. Цей Висновок містить оцінку положень проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» поданого   Президентом України до Верховної Ради України 15 липня 2015 року (проект-5).

ІІІ. АНАЛІЗ ПРОЕКТУ ЗМІН

17. Я щиро підтримую ідею децентралізації виконавчої влади та створення самостійних громад. Такі громади повинні мати достатньо ресурсів та повноважень для того, щоб здійснювати свої функції. Водночас, запропонований проект змін ставить під загрозу самостійність і спроможність громад.

Місцеве самоврядування:  загрози для незалежності

18. Обсяг повноважень, якими наділяють місцеве самоврядування відповідно до статті 143 проекту-5 не відрізняється від обсягу повноважень, які має місцеве  самоврядування відповідно до чинної статті 143 Конституції України. Водночас, декларується запровадження принципу субсидіарності. В листі до Президента  України, про який йшлось в п.9 цього Висновку, я запропонувала щоб з огляду на принцип субсидіарності стаття 143 була викладена в такій редакції: «Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування відповідно до закону здійснює повноваження, які відповідно до Конституції   України та законів України не віднесені до повноважень органів державної влади, районної і обласної ради».

19. Повноваження зупиняти рішення органів місцевого самоврядування з одночасним зверненням до суду відповідно до статті 144 проекту-5 розцінюються як такі, що загрожують незалежності місцевого самоврядування з огляду на таке. Не існує механізму, який би міг убезпечити від свавільного здійснення цього  повноваження префектами. Це особливо небезпечно в умовах, коли префекти призначаються на посаду і звільняються з посади політично. Як приклад, в таких країнах як Болгарія, Хорватія, Латвія, Литва, Сербія та Словенія виключно суд може зупинити рішення органів місцевого самоврядування. Водночас, в таких країнах як Угорщина, Польща та Румунія представники уряду можуть оскаржувати рішення органів місцевого самоврядування до суду, однак, остаточне рішення щодо зупинення дії акта органу місцевого самоврядування приймає виключно суд.

20. Положення статті 144, відповідно до яких Президент України отримує повноваження зупиняти повноваження виборних органів місцевого самоврядування та одночасно призначати тимчасового державного уповноваженого, розцінюються як такі, що загрожують незалежності місцевого самоврядування з огляду на таке:
a. Таке повноваження не обмежене чіткими строками, зокрема стаття 144 не встановлює строку, протягом якого Президент України зобов’язаний зробити подання до Верховної Ради України про дострокове припинення повноважень органу місцевого самоврядування і призначення дострокових виборів після отримання  висновку Конституційного Суду України про те, що рішення органу місцевого самоврядування є неконституційним;
b. За зловживання таким повноваженням не встановлено ефективного механізму притягнення до відповідальності. Єдиний механізм, за допомогою якого Президента України, можна притягнути до відповідальності–процедура імпічменту відповідно до статті 11Конституції України. Однак, ця стаття не зазнала змін, і відповідно до її чинної редакції потрібно ¾ голосів народних депутатів для того, щоб усунути Президента з поста;
c. Таке повноваження не відповідає задекларованій меті. Існують інші набагато ефективніші механізми для боротьби з тероризмом та для захисту національної безпеки та територіальної цілісності. Зокрема, відповідно до пункту 20 статті 106 Конституції України Президент України зобов’язаний запровадити воєнний стан у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України. Як показав приклад Криму, дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим Постановою Верховної Ради України від 15 березня 2014 року не допомогло захистити суверенітет і територіальну цілісність України, а також відвернути загрози національній безпеці;
d. В таких країнах як Болгарія, Данія, Франція, Греція, Латвія та Швеція ані парламент, ані інший орган не може зупинити повноваження виборного органу  місцевого самоврядування та призначити тимчасового державного уповноваженого. Навіть в таких країнах, де органи місцевого самоврядування можуть бути розпущені, повноваження розпускати такі органи мають або парламент (Литва) або парламент за поданням уряду (Угорщина, Польща, Словенія) або уряд (Хорватія, Румунія, Сербія). Відтак, механізм призначення тимчасових державних уповноважених, запропонований в статті 144 проекту-5, є новим для практики демократичних країн.

21. Проект-5 пропонує виключити з Конституції України положення про судовий захист прав місцевого самоврядування. Це суперечить статті 11 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якої «Органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві».

22. Отже, системний погляд на запропоновані зміни дозволяє дійти висновку про те, що місцеве самоврядування буде знаходитись під тиском, залишаючись, водночас, без належного захисту. В таких умовах громади не можуть бути спроможними самостійно і в інтересах своїх мешканців виконувати свої функції.
Виконавча влада: дисбаланс влади

23. Відповідно до статті 118 проекту-5 на рівні районів та регіонів запроваджується інститут префектів, яких призначає на посаду та звільняє з посади Президент України за поданням Кабінету Міністрів України. Функції префектів відповідно до статті 119 – нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, координація діяльності та нагляд за додержанням Конституції і законів України територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечення виконання державних програм, інші функції.

24. Виконуючи урядові за своєю природою функції, префекти є відповідальними перед Президентом України, а не Кабінетом Міністрів України. Водночас, Венеційська комісія у своїх попередніх висновках{1} зазначала, що нагляд за законністю рішень органів місцевогосамоврядування є функцією уряду. Ця функція потрібна органу, який здійснює адміністративний нагляд за діяльністю місцевого самоврядування. В таких країнах як Хорватія, Болгарія, Угорщина, Литва, Латвія, Польща, Румунія, Сербія та Словенія, де нагляд за законністю рішень місцевого самоврядування здійснюють не виключно суди, адміністративний нагляд здійснює або уряд через міністерства і агенства або представник в регіоні, призначений урядом і відповідальний перед урядом.

25. Префектів наділяють управлінськими функціями, зокрема щодо забезпечення виконання державних програм. Це суперечить самій ідеї децентралізації  виконавчої влади, оскільки виконавча влада має бути передана виконавчим органам органів місцевого самоврядування та територіальним органам центральних органів виконавчої влади.

26. Префекти здійснюватимуть координацію та нагляд за діяльністю територіальних органів центральних органів виконавчої влади. У такий спосіб Президент  України за допомогою префектів впливатиме на діяльність уряду і, водночас, не нестиме жодної відповідальності за це.

27. У проекті-5 задекларовано, що префекти є державними службовцями, однак жодних гарантій їхнього професіоналізму та політичної нейтральності не запропоновано{2}.

28. Відповідно, якщо оцінювати запропоновані зміни комплексно, слід зазначити про таке:
a. Уряд значно послаблюється, оскільки його політика не може бути впроваджена на місцевому рівні та на префектів впливає Президент;
b. За здійснення функцій уряду префекти несуть відповідальність перед Президентом;
c. Ставиться під сумнів фундаментальний принцип демократії, оскільки частина виконавчої гілки влади стає непідконтрольною парламенту. В демократичній країні це неприпустимо;
d. Роль парламенту в парламентсько-президентській системі значно послаблюється: парламент втрачає контроль над урядом, оскільки префекти відповідальні перед Президентом, а не перед Кабінетом Міністрів.

Особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей: загроза для існування Української Держави

29. 17 березня 2015 року Верховна Рада України прийняла Постанову «Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями», відповідно до якої території, на яких запроваджувався особливий порядок місцевого самоврядування відповідно до Закону України  «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», були визнані тимчасово окупованими до моменту виведення всіх незаконних збройних формувань з території України та відновлення повного контролю уряду України над українсько-російським кордоном.

30. Внесення до тексту Конституції України положень про «особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» надасть таким положенням прямої дії до того, поки уряд України візьме під контроль ці території. Такий підхід не узгоджується з таким:
a. Уряд України не контролює зазначені території і, відповідно, не може гарантувати виконання Конституції України та законів України на цих територіях;
b. Особливий порядок місцевого самоврядування на рівні Конституції України може бути наданий відповідно до певної мети. Наприклад, відповідно до Конституції України особливості місцевогосамоврядування в містах Києві та Севастополі встановлюються законом. Це зумовлено тим, що Київ є столицею України і повинен виконувати столичні функції, а Севастополь–основний морський порт. Водночас, не зрозуміло, з якою метою потрібно надавати окремим районам Донецької і Луганської областей особливий порядок місцевого самоврядування.Єдина мета, озвучена Президентом України під час представлення проекту змін до Конституції України – виконання Мінського протоколу та Комплексу заходів з виконання Мінських угод.
c. 17 липня 2015 року Верховна Рада України прийняла Постанову, якою заборонила проводити місцеві вибори на окупованихтериторіях Донецької і Луганської областей з огляду на те, що уряд України не може здійснювати повноваження на зазначених територіях.Відповідно, органи місцевого самоврядування на зазначених територіях не зможуть здійснювати свої функції, тому до моменту відновлення повного контролю України над цими територіями немає фізичної  можливості забезпечити пряму дію норм Конституції України на зазначених територіях щодо запровадження особливого порядку місцевого самоврядування.

31.Звертаючись до попереднього висновку Венеційської комісії від 24 червня 2015 року, де Венеційська комісія рекомендувала доповнити проект Конституції України положеннями, щоб уможливити подальше законотворення в світлі Мінських домовленостей, хочу зазначити про таке. Право вносити зміни до Конституції України є суверенним правом Українського народу. Ані інші держави, ані міжнародні організації не мають права вирішувати, як Український народ повинен  змінювати Конституцію і які положення туди слід додавати. Питання впровадження будь-яких політичних домовленостей виходить за межі компетенції Венеційської комісії, що визначені її Статутом. Більше того, в своїх попередніх висновках Венеційська комісія демонструвала високу повагу до суверенітету держав, що вносять зміни до конституцій. Наприклад, у 8 висновку щодо внесення змін до Конституції Угорщини Венеційська комісія відзначила: «Комісія ніколи не  заперечувала суверенне право Парламенту ухвалювати конституцію або зміни до неї, однак комісія критикувала процедуру і методи здійснення цього в Угорщині.»

Отже, аналізуючи процедуру розробки зазначених змін Венеційська комісія зробила би великий внесок у розвиток демократії в Україні.

IV ВИСНОВКИ

32. З огляду на те, що Венеційська комісія надала попередній висновок щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», прошу Венеційську комісію взяти до уваги цей висновок, надаючи свій остаточний висновок. Водночас, враховуючи, що Венеційська комісія вже надала свій висновок щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів)», а також враховуючи те, що найближчим часом у Венеційську комісію буде направлений проект змін до Конституції України в частині судової влади, найкращим зі сторони Комісії було б оцінити всі ці проекти в цілому.

1 Висновок CDL-AD(2014)037, п.63

2 Зокрема під час обговорення проекту закону «Про державну службу» (No2490) представники фракції «Блок Петра Порошенка» наполягали на тому, щоб Комісія з добору префектів була створена при Президенті України, де вирішальний вплив мали би представники Президента, оскільки лише третину членів комісії призначатиме Кабінет Міністрів України. Водночас, Комісія з добору інших державних службовців найвищої категорії створюється при Національному агентстві державної служби, де в рівних частках представлені Президент, парламент та Кабінет Міністрів України. Як наслідок, призначення префектів Президентом не буде номінальним, оскільки Президент України матиме вирішальний вплив в доборі кандидатур.