Податкова Система України: Чому і Як її Потрібно Реформувати? Частина IV

«Рівні умови для всіх» – непогана ідея. Однак, як я аргументував у попередніх статтях, спочатку її треба втілити в рамках загальної системи оподаткування. А поки ця система є репресивною, несправедливою, дискреційною, сповненою насправді великих прогалин, немає жодного сенсу в гармонізації спрощеної системи оподаткування з нею. Насамперед тому, що спрощена система оподаткування, як вона є, сама по собі здоровіша. Натомість, чи не було б краще розпочати гармонізацію з іншого боку: спробувати зробити загальну систему оподаткування простішою в застосуванні, більш однозначною, передбачуваною, вільною від корупції і перед якою усі були б рівні?

Минуле, сучасне та майбутнє спрощеної системи оподаткування: розвінчування міфів

У минулому я вже наголошував на тому, що обговорення податкової реформи слід зосереджувати на основних питаннях, коли пріоритети розставляються відповідно до ступеня проблемності питань, а це означає зокрема те, що спрощена система оподаткування (ССО) має зберігатися в нинішньому вигляді, принаймні на сьогодні. На жаль, під час підготовки цієї статті Міністерство фінансів виступило з пропозицією, яка фактично вихолощує та в майбутньому веде до ліквідації спрощеної системи оподаткування для усіх суб’єктів з оборотом, що перевищує 300 тисяч гривень, шляхом примушення вести обов’язковий облік витрат через фактичне перетворення ССО на 12% податок з обігу та обов’язкове застосування касових апаратів. Фактично, ця пропозиція стала найрадикальнішим та найбільш обговорюваним аспектом усієї податкової реформи. Можливо, як я зауважив у тій статті, так сталося за «законом Паркінсона», коли час та увага, які приділяють тому чи іншому питанню, перебувають в оберненій залежності від вагомості цього питання; а можливо, за цим рішенням стояли політико-економічні причини, як описано раніше та буде описано нижче. Загалом, в українській податковій системі є не так багато питань, які викликають таке нерозуміння та роздратування, як спрощена система оподаткування. На жаль, таке нерозуміння, що зазвичай базується на упереджених або просто поодиноких прикладах, поширене серед багатьох економістів та експертів з оподаткування. Отож час заповнити цю прогалину. Гарну основу для такого аналізу було підготовлено програмою USAID ЛЕВ [1]. Значною мірою ця стаття базується на цій основі, однак моя інтерпретація результатів може відрізнятися від інтерпретацій авторів.

Коротко: малий (особливо дрібний) бізнес має свою специфіку, яка робить спрощене оподаткування конче потрібним та соціально бажаним. Можна аргументувати, що навіть певне послаблення податкового тиску може бути виправданим як компроміс для виведення малого бізнесу з тіні. Але найважливіше те, що спрощена система оподаткування є єдиним відходом від принципу «вибіркового застосування невиконуваних норм», на який хворіє вся податкова система України. Вона була спеціально розроблена якомога простішою та однозначнішою, щоб уникнути будь-якої дискреції (можливості «вирішувати питання» на власний розсуд чиновника) чи виправдання для чинення тиску на підприємців. Її основною перевагою є те, що платники, сплачуючи податки, рідко зустрічаються з інспектором особисто; перевірка є «особливим випадком», а не повсякденною реалією життя; правила прості, чітко прописані, однозначні та уніфіковані; майже ніхто не скаржиться на вимагання грошей чи несправедливе ставлення. І все ж вона не позбавлена проблем, переважно через те, що співіснування двох систем оподаткування з принципово різними базами в одній економіці майже неминуче створює можливості для законної мінімізації податків. Такі можливості мають бути обмежені настільки, наскільки це можливо, але не «за будь-яку ціну» і напевне не шляхом наближення спрощеної системи оподаткування до найгірших рис «загальної» системи.

Це нагадує будинок з 15 кімнат із верандою. Він доволі важкий (високий податковий тягар), але головна проблема у тому, що його проектували «мейнстримні» архітектори, які навіть не спробували спочатку дослідити ґрунт, а просто скопіювали західні зразки. Тимчасом ґрунт виявився заслабким для такої конструкції. Природно, будинок почав завалюватися, потребує постійного ремонту і стає дедалі потворнішим. А от веранда – легша, краще пристосована до ґрунтів і виглядає набагато здоровішою, якщо брати її окремо. І так, між нею та основною будівлею є великі тріщини, хоча їх і важко порівняти з тими, що пронизують сам будинок.

Наразі основний будинок розвалюється і загрожує поховати під собою мешканців. Ті самі або такі самі архітектори запрошені його лагодити. Вони поглянули на конструкцію, і перше, що їм впало в око, це веранда, бо її вигляд конфліктує з рештою будівлі та з їхнім почуттям гармонії. Відповідно, вони радять якось підперти основні стіни (все ще ігноруючи ґрунти та фундамент), замазати й зафарбувати тріщини та зруйнувати веранду, яка їх дратує. І хоча вони наводять для цього певні аргументи, вони чомусь не можуть (чи не хочуть) відповідати на контраргументи.

Але чи правильна ця алегорія?

Чому потрібна спрощена система оподаткування?

Є низка причин на користь спеціального спрощеного оподаткування для дрібного (мікро-) бізнесу [2], які є поширеними у світі. Саме тому такий вид оподаткування діє в багатьох країнах.

Перша причина універсальна, оскільки вона стосується самої природи дрібного бізнесу: для ведення справ він не потребує обліку. Справді, облік є інструментом для ведення бізнесу (а не оподаткування!), який був розроблений, щоб допомогти власникам і топ-менеджерам контролювати їхні фірми. У цьому сенсі відповідні видатки є виправданими, хоча вони можуть бути кваліфіковані як транзакційні витрати. Але оскільки дрібний бізнес не потребує таких інструментів – це є частиною його загальної переваги мінімальних адміністративних витрат, – ця стаття заощаджень частково компенсує брак економії на масштабах і дозволяє малому бізнесу бути конкурентоспроможним.

Разом з тим, податок на чистий прибуток можливий лише у формі декларацій, які мають підтверджуватися обліком доходів та витрат і належним чином зібраною первинною документацією (наприклад, касовими чеками), щоб уможливити подальшу перевірку. Тому підприємцеві доводиться витрачати чимало свого часу для ведення обліку або наймати для цього спеціаліста. Та навіть повністю обізнана людина, яка пройшла певний інструктаж, не завжди здатна уникати помилок: це потребує певних навичок і умінь, яких багатьом людям просто бракує. Облік створює постійні підстави для причіпок та подальшого накладання штрафів. Це також пов’язано з природою дрібного бізнесу, в якому часто неможливо розділити витрати на ведення бізнесу та ведення домогосподарства: уявіть таксиста, який використовує власний автомобіль з подвійними цілями. І насамкінець, вартість дотримання податкового законодавства (включно з веденням обліку та звітності) є надзвичайно регресивною. В Україні Міжнародна фінансова корпорація (МФК) оцінила її на рівні 8,2% від обороту фірми малих підприємств (до 300 тисяч гривень на рік) [3], що є значно вищою сумою, ніж податки, які повинні сплачувати такі фірми.

Спрощена система оподаткування у формі єдиного податку (1 та 2 групи за українською спрощеною системою оподаткування) є простим рішенням, яке дозволяє позбутися непотрібного ведення обліку витрат. Потрібно лише забезпечити, щоб загальний оборот залишався в межах, визначених законодавством. Фактично навіть ведення обліку нічого не гарантує, тому знадобляться деякі інші методи (ми обговоримо їх далі). Але що найважливіше, єдиний податок не вимагає ні обліку витрат, ні первинної документації. Це особливо важливо для дрібних продавців, котрі продають товари широкого асортименту в невеликих обсягах. Для підприємців, що продають товари юридичним особам і тому отримують кошти за безготівковим розрахунком, податок з обороту є таким самим простим, оскільки весь їхній дохід можна підрахувати за допомогою кількох кліків мишки. Водночас податкова інспекція може так само легко перевірити їхній оборот, тому й немає потреби в перевірках.

У такий спосіб, відповідно до підрахунків фахівців програми USAID ЛЕВ, спрощена система оподаткування в Україні заощаджує близько 0,5% ВВП (приблизно 7 мільярдів гривень), які були б витрачені [4] на непотрібну роботу. Також це частково вирівнює умови для великого та малого бізнесу (інакше малий бізнес мав би відносно вищі сукупні втрати на ведення бізнесу), зменшує бар’єри для відкриття бізнесу й дозволяє заощадити на адміністративних витратах фіскальним органам, які б за інших умов мали перевіряти кожного дрібного торговця.

Зауважимо, що спрощена система сплати податків не є сама по собі податковим привілеєм і не конче має таким бути. Але оскільки спрощення часто веде до звуження бази оподаткування, хоча б тому, що спрощена система приваблює насамперед тих, для кого вона є також економічно вигідною, на практиці спрощений податок подекуди стає привілеєм. Проте є декілька причин, які виправдовують навіть надання певних податкових привілеїв дрібному бізнесу.

У багатьох країнах малі, особливо новостворені, підприємства отримують привілеї за свою роль у Шумпетеріанському підприємництві. Навіть такі гіганти, як Apple, Google, Toyota, Samsung та багато інших були колись започатковані як дрібний бізнес. Тому зі стартапами няньчаться, надають їм податкові канікули тощо – бо згодом вони зростають і приносять нові ідеї, корпоративну культуру та інші інновації, які живлять зростання й добробут. Звичайно, усе це є особливо справедливим для України і для інших країн із перехідною економікою, де досі не вистачає повноцінного процесу вертикальної мобільності в бізнесі.

Однак насправді лише невелика частка малих підприємств має потенціал для зростання. Це природно, оскільки розмір фірми врешті-решт визначається підприємницьким хистом її власника (власників), а той, напевне, розподілений за Парето. Таким чином, більшість малих і дрібних підприємств ніколи не виростуть до великих. Вони погано управляються порівняно з тими, яким вдасться вирости; відповідно, їхня продуктивність та конкурентоспроможність не найкращі; вони не мають потенціалу для зростання – з усіх цих причин деякі економісти взагалі не бачать сенсу у їхньому існуванні й навіть віддають перевагу допомозі з безробіття [5].

І все-таки країни, які мають виплати по безробіттю, зазвичай роблять усе можливе, щоб підтримати навіть просте виживання малого бізнесу, оскільки він запобігає безробіттю. Ці підприємства як-не-як створюють додану вартість і займають свою власну нішу, яка не цікавить більші та продуктивніші підприємства. Альтернативою є або безробіття, яке зовсім не продуктивне (і створює численні пастки, зовнішні ефекти тощо), або – у випадку еластичного ринку праці – низькопродуктивні та низькооплачувані робочі місця у більших фірмах. З фіскального погляду ця пільга для низькопродуктивних підприємств є виправданою, бо вона допомагає заощадити на виплатах по безробіттю, разом з тим генеруючи хоч якийсь дохід для бюджету (це певним чином схоже на дискримінацію споживачів із боку продавця).

Наступна причина є найактуальнішою для бідних та інституційно слабких країн: це компромісна детінізація. Хай які високі штрафи, хай який тоталітарний контроль, а жоден уряд у світі не може викорінити тіньову економіку. Завжди є межа, на якій більш-менш мудрий уряд повинен змінити батіг на пряник і запропонувати певні прийнятні умови для тих, хто хотів би працювати офіційно. Як у попередньому випадку, краще зібрати якісь кошти, ніж нічого не зібрати, особливо якщо (як у випаду зі спрощеною системою оподаткування) це не призводить до значних адміністративних затрат. Крім того, тіньова економіка має багато негативних побічних ефектів, таких як корупція, рекет тощо, які послаблюються, якщо бізнес сплачує хоча б символічні податки, щоб залишатися у правовому полі.

І нарешті – і головним чином – спрощена система оподаткування захищає дрібний бізнес від здирництва податківців. Як уже пояснювалося у попередніх статтях, українська податкова система є дуже дискреційною, тому дозволяє здирництво «іменем закону» – під загрозою застосування закону, якого неможливо дотриматися. Такий здирницький податок є регресивним, оскільки малий бізнес зазвичай має менше важелів на перемовинах, ніж великий бізнес. З цієї причини він є найбільш згубним для малого й особливо дрібного бізнесу. Спрощена система оподаткування у формі єдиного податку, яка не залишає жодних дискреційних можливостей, виявилася дуже ефективним засобом проти цієї проблеми. Історично ця риса спрощеної системи оподаткування відіграла провідну роль, як у створенні самої системи, так і у подальших спробах її обмежити.

Стисла історія спрощеної системи оподаткування

Єдиний податок для малого бізнесу був введений наприкінці 1990-х як частина дерегуляційного пакета, насамперед заради захисту дрібного бізнесу від дискреції (а отже й здирництва) податківців та щоб спонукати його натомість більше сплачувати до бюджету. Обидві цілі було досягнуто: близько 2004 року в Україні було вже кілька мільйонів представників справжнього середнього класу, які відіграли вирішальну роль у Помаранчевій революції. Але протягом 2000-х реальна вартість фіксованого податку, а разом і верхньої межі для його застосування розмивалася інфляцією. Тож він скоро перетворився на привілей, що зробило його предметом порушень (див. нижче) з боку великих компаній. У 2010 році ці порушення використав як привід та виправдання уряд Януковича-Азарова, який намагався гранично звузити та вихолостити ССО. Хоча насправді вони скоріше за все намагалися зруйнувати середній клас як політико-економічну базу для демократії та конкурентного ринку. Ця спроба призвела до повстання (нинішня версія ССО з’явилася як компроміс після нього) та втрати більш як двох мільйонів робочих місць у малому бізнесі. (Детальна історія – у Додатку.)

На відміну від попередників нинішній уряд приведений до влади Майданом. Здавалося, що для нього, з політичного погляду, було б останньою справою ставити під удар тих, хто привів його до влади. Однак нині ми спостерігаємо нову, потенційно не менш згубну, спробу реформування системи спрощеного оподаткування. Варто відзначити, що, як завжди, питання спрощеної системи оподаткування порушують тоді, коли під загрозою опиняються «податкові ями»: у такий спосіб посадовці, які мають свій інтерес у чинній системі, радо спрямовують реформаторів на боротьбу зі спрощеною системою оподаткування. З-поміж іншого, це пов’язано з тим, що в цій сфері реформи є вкрай непопулярними, а отже, шанси їх впровадження мізерні. Звичайно, офіційно Мінфін обґрунтовує свої пропозиції нібито серйозними зловживаннями спрощеною системою оподаткування. Проте чи справді ці зловживання такі жахливі?

Зловживання при спрощеній системі оподаткування: наскільки вони важливі?

Певний рівень зловживань властивий будь-якій системі оподаткування чи її частині. Звичайно, з ними треба боротися, однак заходи проти них мають бути економічно ефективними. Видатки, зокрема, включають адміністративні витрати на контроль та перевірки; збитки добросовісних платників податків від додаткових заходів з контролю; корупційні ризики та інше зловживання владою – наприклад, політичні репресії, зачищення ринків для кола наближених осіб тощо. Крім того, слід враховувати, що фіскальний ефект означає лише ефективніший перерозподіл, а не збільшення добробуту; водночас видатки часто є чистими втратами. Таким чином, якщо, скажімо, витрата однієї гривні допомагає зібрати п’ять гривень доходу до бюджету, це є економічно продуктивним, лише якщо уряд може використати їх на 20% ефективніше, ніж платник податків. З другого боку, ухиляння від сплати податків теж призводить до численних негативних побічних наслідків.

Зловживання спрощеною системою оподаткування є очевидними. Люди можуть лише читати про те, як олігарх ховає мільярди доларів від оподаткування в податкових офшорах, або про шахрая, який організовує ухилення в таких самих обсягах через «податкові ями». Навіть коли люди самі отримують зарплату в конвертах, вони рідко замислюються про те, яким чином це робиться. Багато з нас особисто знайомі з кимось, хто фактично працює на одного роботодавця, а отримує зарплату як підприємець; або зі справжнім підприємцем, з багатомільйонними продажами на рік, який платить лише кілька сотень щомісячно єдиним податком. Але всі ці факти є лише разовими прикладами. Яка ж реальна картина?

Справді, спрощеною системою оподаткування «ззовні» зловживає великий та середній бізнес, який використовує її для уникнення сплати податків на працю. Зокрема, більшим компаніям іноді буває вигідніше розділитися на декілька, щоб скористатися відносно низькими ставками єдиного податку, або для працедавців може бути вигідно реєструвати своїх працівників як підприємців. Також спрощену систему оподаткування використовують контрабандисти, бо без обліку митниця не може провести постаудит. Загалом, зловживання спрощеною системою оподаткування слід вважати третім за важливістю способом ухилення після офшорів та «податкових ям», як описувалося в одній із попередніх статей. Дослідження Програми ЛЕВ оцінює їх у 6,3 мільярда гривень (тут і далі – у 2013 році) [6], що становило 0,4% ВВП – лише на 10% менше, ніж сукупний дохід від єдиного податку. Але це приблизно вдесятеро менше, ніж, наприклад, зловживання у сфері повернення ПДВ, що, за оцінками, становило 50-70 мільярдів гривень того ж року.

Крім того, спрощеною системою оподаткування зловживають зсередини. Через те, що немає системи ефективного контролю за реальними обсягами продажу, платники податків можуть досить легко применшувати свій оборот. У цьому немає сенсу для платників єдиного податку (1 та 2 група), бо таким чином вони не можуть зменшити свої податкові зобов’язання – з одним, але важливим винятком. А саме: ті, у кого обсяг продажу перевищує ліміт, унеможливлюючи застосування відповідного режиму спрощеної системи оподаткування, серйозно зацікавлені у тому, щоб применшувати обсяги, бо інакше вони будуть змушені платити набагато більше. Це особливо важливо для верхньої межі другої групи, де платники податків користуються максимальною вигодою від фактичної регресивної шкали єдиного податку, тоді як підприємці 3 групи повинні сплачувати 4% від загального обороту. Водночас стимул приховувати обсяги продажу в межах 3 групи є знову ж таки меншим, бо можна заощадити лише 4% від прихованого обсягу. Таким чином, випадає очікувати, що аномально висока кількість підприємців звітуватиме про оборот ближчий до верхньої межі 2 групи, можливо, фактично заробляючи при цьому більше. Проте що означає «більше» і скільки це – «ближче»?

Зазвичай, невикривлений розподіл фірм за їхнім розміром чітко відповідає кривій Парето [7]. Будь-яке відхилення від цього правила свідчить про певні проблеми. Таким чином, якщо ми відкладемо на графіку кількість фірм, які декларували обсяги продажу у певних вузьких діапазонах, тоді надлишок над кривою Парето дасть нам приблизну оцінку кількості підприємців, що перевищують ліміт. Використовуючи цей метод дослідження, Програма ЛЕВ виявила, що 28 600 підприємців (або близько 5,4% усіх підприємців, які користуються другою групою спрощеної системи оподаткування) можна запідозрити у перевищенні ліміту – хоча, можливо, багато з них звітують чесно, просто воліють не перевищувати свій ліміт (див. малюнок 1). Трохи менша кількість підприємців задекларувала приблизні (круглі) цифри, що виглядає дещо підозріло, але скоріше за все просто означає, що ті підприємці не були достатньо точними у фіксуванні свого продажу – оскільки це все одно не впливає на їхні податкові зобов’язання. Однак саме з цієї причини ці порушення є незначними і не призвели до будь-яких втрат доходів для уряду. Загалом, приховані обороти оцінювалися у 7,8-13,2 мільярда гривень [8] понад задекларовані надходження, отже, разом – у межах 40 мільярдів. Беручи до уваги, що в іншому випадку ці підприємці були б змушені платити 4% на 3 групі спрощеної системи оподаткування, фіскальні втрати внаслідок цих зловживань становлять близько 1,6 мільярда гривень.

Для 3 групи (де надання недостовірної інформації означає уникнення від сплати податків) розподіл є майже рівномірним, окрім невеличких надлишків ближче до верхньої межі. Хоча це не означає, що таких порушень узагалі немає, але навіть опоненти ССО не наводять жодних доказів щодо систематичного та значного заниження декларованих доходів на 3 групі. Отже, проблема найімовірніше обмежується наведеними вище цифрами.

Дослідження показує, що зловживання таки є (чи хтось очікував іншого?) і вони справді охоплюють багато тисяч людей. Однак вони не є фіскально важливими. Що в свою чергу означає, що економічно найефективніший спосіб боротьби з ними – це точкові втручання, а не наступ на спрощену систему оподаткування як таку чи масований тиск на потенційних зловживачів, як, наприклад, примусове використання касових апаратів.

Останній випадок є добрим прикладом того, якої шкоди можна завдати, керуючись неправильними підходами, що базуються на поодиноких свідченнях. Загальну (пряму і непряму) вартість купівлі, встановлення та обслуговування касових апаратів для платників податків 2 групи у перший рік Державна регуляторна служба України оцінила на рівні 37 мільярдів гривень. Навіть якщо припустити, що така оцінка перебільшена втричі (не більше, оскільки найдешевший касовий апарат коштує близько 200 доларів США, не враховуючи інших витрат), це все одно десятки мільярдів дарма витрачених гривень. Звичайно, ця сума буде меншою просто тому, що економіка може пристосуватися. Тобто кількасот тисяч підприємців, для яких такі витрати стануть непідйомними, будуть змушені закрити свій бізнес і звільнити працівників, як це вже було у 2010 році. Їм доведеться або шукати роботу (а робочих місць у кризовий період бракує), або звертатися по соціальну допомогу, або піти в тінь. А ті, хто встановлять касові апарати, не обов’язково сплачуватимуть більше податків – адже є багато способів для ухилення від сплати, особливо в такій корумпованій країні, як Україна. І все ж концепція податкової реформи Мінфіну передбачає обов’язкове використання касових апаратів починаючи з 1 липня 2016 року для всіх підприємців, які мають оборот понад 300 тисяч гривень на рік, і для всіх (включно з вуличними торгівцями й торгівцями на відкритих ринках, для яких це технічно неможливо!), починаючи з 2019-го. Невже такий захід економічно виправданий у боротьбі зі зловживаннями, які на порядок менші за обсягом?

З цими зловживаннями можна боротися (коли збитки від них стануть співмірними з іншими видами зловживань) шляхом ідентифікації непрямих ознак, асоційованих із високою ймовірністю заниження обсягів обороту. Наприклад, серед них можуть бути розмір приміщень, використання реклами чи брендів тощо або певна комбінація цих ознак. Відповідні категорії слід розглядати окремо – можливо, вилучені з 2 групи (такі повинні перейти на 3 групу або взагалі на загальну систему), будуть зобов’язані встановити касовий апарат – у такому випадку вони матимуть на це поважну причину; можливо, якісь інші заходи. Але ці ускладнення не будуть і не повинні завдавати збитків решті 95% підприємців, які нічого не порушили.

Спрощена система оподаткування як пільга

Насамкінець, як згадувалося вище, спрощена система оподаткування є своєрідною пільгою. Хоча це й не було частиною початкового задуму її авторів, у цьому немає нічого поганого, оскільки певний пільговий режим для малого бізнесу може бути виправданий принаймні з двох причин, наведених вище: соціальної (бо це допомагає скоротити безробіття) та інституційної (як компроміс у детінізації). Звичайно, як і будь-яка пільга, вона несправедлива і, що важливіше, привносить економічні викривлення. Наскільки важливими є ці наслідки?

За тим самим дослідженням, проведеним у USAID ЛЕВ, прямі фіскальні втрати від пільгового режиму для малого й дрібного бізнесу з відносно низькими ставками, які передбачає українська спрощена система оподаткування, становлять 4,8 мільярда гривень, або 0,3% від ВВП. Разом із втратами від вищезгаданих зловживань вони становлять 11,1 мільярда, що приблизно на 60% більше, ніж заощаджується на непотрібному бухгалтерському обліку, адміністративних витратах та витратах на дотримання законодавства. Однак відзначимо, що доходи, які не були зібрані до державного бюджету, все ще не витрачені даремно, оскільки вони залишилися доходом приватного сектора. Разом з тим, на другій шальці ми маємо чисті втрати – тому на цьому рівні спрощена система оподаткування ймовірно все ж сприяє підвищенню суспільного добробуту, попри всі вади.

Викривлення, які вона створює, можуть призвести й до безповоротних втрат, які перевищують доходи. Спроба оцінити ці безповоротні втрати у кількісному вимірі не дала значимих результатів. А при проведенні якісного аналізу стало зрозуміло, що принаймні деякі з цих викривлень можуть вести до наслідків, які є бажаними з інших точок зору. У таких випадках їх слід вважати елементами політики конкурентоспроможності, соціальної політики тощо; а тому подібні «викривлення» краще називати «стимулами». То які ж основні викривлення і як на них реагувати?

Деякі фірми свідомо обмежують зростання або штучно розділяються на декілька дрібніших, щоб не наражатися на ризик і не мати справ із загальною системою оподаткування, де адміністрування – складне та дискреційне, а податкові зобов’язання обтяжливі та непередбачувані. Такі дії слід вважати шкідливими, однак із застереженням, що багато таких фірм взагалі б не з’явилися й ніколи не виросли б, якби не були на початковому етапі захищені від негараздів загальної системи оподаткування. Очевидний спосіб зменшити негативний ефект цього явища – зробити так, щоб загальна система оподаткування була сприятливішою для ведення бізнесу. Гарна новина в тому, що на відміну від багатьох інших випадків це викривлення створює політико-економічні інтереси, які пом’якшують ситуацію. Причому зацікавлення походить не тільки від уявного добромисного уряду. Є велика кількість малих підприємств, які зі своїми бізнес-моделями вже виросли з парникових умов спрощеної системи оподаткування, але ще не готові брати на себе всі проблеми, пов’язані з загальною системою. Крім того, використання схем з мінімізації податків, які описані вище, тягне за собою високі ризики та інші транзакційні витрати, тому фірми середнього розміру, які користуються ними, були б раді позбутися цих ускладнень, якби умови стали сприятливішими. Ці категорії бізнесу можуть створити політичний тиск для проведення справжньої податкової реформи, що є позитивним моментом цієї ситуації.

Поширені скарги на те, що малі фірми конкурують нечесно, оскільки вони сплачують менше податків. Це може у багатьох випадках відповідати дійсності, оскільки в середньому їхнє податкове навантаження справді нижче, ніж у середньому по економіці. Та насамперед ніщо не вказує на те, що вони платили б більше, якби їх виштовхнули на загальну систему. Нагадаю, що ССО була запроваджена, серед іншого, з фіскальних міркувань – як презумптивне оподаткування, від якого важко ухилитися; і її запровадження привело до значного зростання надходжень від відповідних категорій платників податків. Зараз, відповідно до даних, нещодавно оприлюднених проектом USAID SURE, пересічний підприємець на загальній системі сплачує до бюджету в середньому не більше, ніж на ССО.

Ці проблеми можуть гостро стояти лише у деяких невеликих за обсягом секторах, оскільки платники податків за спрощеною системою становлять 1/16 частину всього сектора підприємств (за обсягами реалізації). Також варто відзначити, що немає тенденції до зростання цієї частки, що мало б бути, якби такі компанії справді масово перемагали у конкурентній боротьбі. Ці викривлення варто порівняти з викривленнями, які толеруються (і навіть створюються) при загальній системі оподаткування, коли деякі наближені до можновладців фірми можуть користуватися фактичним привілеєм зі сплати податку на прибуток підприємств, ухиленням від сплати ПДВ чи шахрайством із ним та іншими видами «несправедливості». Ті самі фірми, буває, зловживають дискреційними можливостями, які надає загальна система оподаткування, для придушення своїх конкурентів санкціями за нібито порушення податкового законодавства – або просто рейдерським захопленням конкурентів.

Водночас, відповідно до оцінок Програми ЛЕВ, без ССО загальне податкове навантаження на маленьку фірму становило б у середньому до 14%, порівняно з нинішніми 7,7%. Це б узагалі знищило більшість малих підприємств [9], особливо зважаючи на те, що більші компанії часто ефективніші завдяки ефектові масштабу й часто мають домінантне становище на ринку. Відповідно, створення деяких пільг для малих підприємств може бути виправданим, оскільки вони допомагають підтримувати конкуренцію. Наприклад, лобі великих роздрібних мереж, яке найголосніше скаржиться на «несправедливу конкуренцію», насправді представляє купку компаній, що їх українські антимонопольні органи неодноразово звинувачували у ціновій змові та інших антиконкурентних практиках. Цілком імовірно, що якщо їм вдасться позбутися ССО, яка тримає на плаву їхніх менших конкурентів, ці компанії зможуть легко придушити конкуренцію, ініціювавши масові перевірки дрібних торгівців, та отримати домінантне становище на ринку. Зазначимо, що такий розвиток подій може, зокрема, загострити проблему бідності, оскільки наразі бідні мають доступну можливість придбати потрібні товари – можливо з меншим захистом та менш зручно, але натомість недорого завдяки жорсткій конкуренції проміж дрібними торгівцями, з яких збирають не так уже й багато податків.

Нарешті, спрощену систему оподаткування звинувачують у наданні пільг добре оплачуваним фахівцям – таким як ІТ-спеціалісти. Це також частково правда, проте з важливими нюансами. На додаток до вищезгаданого «компромісу з детінізації», іншим важливим аргументом на користь такої ситуації є те, що в ширшій перспективі до цього варто ставитися як до важливого елемента політики конкурентоспроможності.

Але передусім підприємець має набагато ширші можливості приховати доходи. Наприклад, комп’ютерник, який обслуговує сусідів, запросто залишатиметься в тіні, і тільки дуже незначна ставка податку може спокусити його працювати офіційно. Водночас, заради «справедливості», підприємець, що працює на свій страх і ризик, не має оподатковуватися за такою самою високою ставкою, як і найманий працівник – просто тому, що для того діє досить щедра система соціального захисту, його робоче місце захищене законом тощо. Крім того, підприємець змушений витрачати значну частину свого часу, зусиль та грошей на пошук покупця. Це витрати на ведення бізнесу, хоча переважно такі витрати й неможливо задокументувати, бо вони є неявними. Те саме стосується навчання та іншої підготовчої роботи: найманому працівникові компенсують такі витрати, роботодавець навіть може відправити працівника на професійне навчання; а незалежний фахівець робить це своїм коштом. І звісно, підприємець працює на своєму власному обладнанні.

Проблема в тому, що лінія між справжнім підприємцем та найманим працівником є тонкою та розмитою, а між ними – велика шкала сірих відтінків. Візьмемо до прикладу ІТ-спеціаліста, який надає послуги населенню: він має рекламувати та інвестувати в обладнання, потім він працює з клієнтами, і його праця оплачується. Очевидно, що він є підприємцем. Потім він починає продавати ті самі послуги усім, включно з юридичними особами. Він досі підприємець? Так, звичайно, однак теоретично деякі його клієнти можуть ставитися до нього як до найманого працівника. Потім він починає надавати свої послуги одному великому клієнтові – юридичній особі. Ця ситуація є найбільш сумнівною, оскільки, з одного боку, він має угоду, з другого – це не трудова угода. І нарешті, на іншому боці спектра, колишній клієнт наймає його в штат.

Єдиний шлях для вирішення цієї проблеми – максимально наблизити ставки оподаткування для найманих і для самозайнятих працівників, щоб різниця, яка залишиться, більш-менш точно компенсувала додаткові ризики та витрати самозайнятості. Але це варто робити починаючи зверху, і альтернативного шляху немає, бо інакше ті, хто є зараз підприємцями, або підуть у тінь (як у наведеному прикладі), або виїдуть з України.

Останній випадок заслуговує на особливий підхід через його роль для майбутнього країни. Як і деякі інші пострадянські держави, Україна має особливу конкурентну позицію. З одного боку, вона відома слабкими ринковими інституціями та іншими умовами, притаманними країнам третього світу, а з другого боку, вона успадкувала потенціал до інновацій, який би ніколи не виник у такій бідній країні, якби вона розвивалася нормальним шляхом. Цей потенціал може розкритися у глобалізованому світі та забезпечити можливе «українське диво» або швидко зникнути без певної підтримки.

Справді, добре оплачувані фахівці, які уособлюють цей потенціал, є зазвичай мобільними, вони знають іноземні мови (або можуть їх легко вивчити), тому в глобалізованому світі часто обирають якесь інше місце для життя. Та попри низькі податки для добре оплачуваних фахівців в Україні, вони сюди не мігрують. Навпаки: країна потерпає від «відтоку мозків» та ризикує втратити залишки своєї конкурентної переваги в інноваційній економіці. Іноземці, які скаржаться на те, що їхні українські колеги платять такі невеликі прямі податки, сюди переїхати поки що не поспішають. І на це є причина: Україна – не найкраще місце для людей середнього класу, оскільки вона не є безпечною та стабільною, ціни на товари та послуги, які споживає середній клас, вищі, ніж у багатьох державах ЄС, не згадуючи вже про США; кредити надмірно дорогі (іпотека – така ж дорога, як і в розвинених країнах) тощо. Низькі податки дозволяють хоча б частково компенсувати ці мінуси, щоб люди принаймні отримали прийнятне «співвідношення ціни та якості». Тому це викривлення працює у позитивному напрямку, принаймні частково мінімізуючи «відтік мізків» і допомагаючи зберегти здатність до інновацій.

Так само, як і з іншими видами зловживань чи пільг, що стосуються ССО, вищезазначені є несуттєвими порівняно з основними. Відповідно до останніх оцінок [10], усіх платників податків спрощеної системи оподаткування, що входять до 3 групи, можна потенційно звинуватити у використанні (або зловживанні) цією пільгою, яку вони отримували протягом 2014 року і яка становила 24 мільярди гривень – отож цю цифру слід розглядати як переоцінену верхню межу. Однак вона є нижчою за щомісячний обсяг зарплат, що виплачуються в конвертах в Україні.

Висновки

Усе це не означає, що спрощена система оподаткування зовсім не потребує реформування. Без сумніву, вона неідеальна, і тут є що вдосконалювати. Деякі варіанти були запропоновані вище. Утім, загальна система оподаткування нагально потребує значно більш комплексного, радикального й глибинного реформування. Без сумніву, «рівні умови для всіх» – непогана ідея. Однак, як я аргументував у попередніх статтях, спочатку її треба втілити в рамках загальної системи оподаткування. А поки ця система є репресивною, несправедливою, дискреційною, сповненою насправді великих прогалин, немає жодного сенсу в гармонізації спрощеної системи оподаткування з нею. Насамперед тому, що спрощена система оподаткування, як вона є, сама по собі здоровіша. Натомість, чи не було б краще розпочати гармонізацію з іншого боку: спробувати зробити загальну систему оподаткування простішою в застосуванні, більш однозначною, передбачуваною, вільною від корупції і перед якою усі були б рівні?

Наступне питання – а що саме означає в цьому випадку «рівність»? Передусім це означає, що правила застосовуються рівно та незважаючи на особистості до усіх, кого вони стосуються, без жодної дискреції, упередженого ставлення чи переваг для «своїх». В українських реаліях це означає «без жодної можливості для дискреції» або, принаймні, з якомога меншими можливостями. Але припустимо, ми досягли цього, і загальна система більше не є дискреційною та репресивною. Чи має після цього залишатися спрощене оподаткування? Так, хоча, напевне, у дещо меншому обсязі.

Вище я згадував, що є принаймні одна природна економічна причина для існування спрощеного оподаткування мікробізнесу: він сам по собі не потребує обліку в обсягах, достатніх для цілей оподаткування. Тому не буде потреби спрощувати оподаткування для суб’єктів господарювання, що переросли певний розмір (який ще треба визначити через дослідження), який вимагає оподаткування для суто бізнесових цілей. В ідеалі це має бути зроблено за допомогою позитивних економічних стимулів. Універсальний податок на майно (за нормативною оцінкою), який би сплачували усі, включно з мікробізнесом на ССО, поєднаний з недискреційним оподаткуванням тільки розподіленого прибутку можуть в основному забезпечити це. Радикальне скорочення або скасування податків на заробітну плату (насамперед ЄСВ) разом із податком на доходи фізичних осіб можуть допомогти з іншою стороною проблеми. Але верхня межа для річного обороту все ж буде потрібна.

Подальша еволюція може включати диференціацію ставок та їхнє поступове підвищення, зокрема для деяких видів послуг, у 3 групі – саме тих, якими найчастіше зловживають для уникнення податків. Але це має відбуватися дуже повільно, щоб дати людям можливість адаптуватися, і тільки після знищення справді великих «дір» у загальній системі. Будь-яке підвищення ставок треба робити лише на тлі економічного зростання.

Але це тільки дуже приблизні та попередні міркування. Дозвольте нагадати, що потенційна реформа ССО може і має розглядатися тільки після успішного впровадження «великої» податкової реформи, а так це нагадує проектування веранди без проекту основного будинку. Ніхто наразі не може передбачити, які нові шляхи «мінімізації» вигадають платники податків, наскільки великими будуть зловживання і таке інше. Утім, на це буде достатньо часу після того, як упровадять головну реформу. Поспішати нікуди.

Додаток

Примітки