«Тушкування», або Міжфракційні переходи: заборонити не можна дозволити

25 березня 2016 року “Блок Петра Порошенко” (далі – БПП) прийняв рішення позбавити депутатських мандатів Єгора Фірсова та Миколу Томенка, які раніше вийшли із фракції на знак незгоди з її діями. При цьому голова фракції Юрій Луценко послався на відповідне положення у статті 81 Конституції України та зневажливо назвав колишніх депутатів «тушками». Проте декілька днів згодом Луценко виявився не проти поповнення фракції БПП раніше виключеними з фракції Самопомочі депутатами. Це може допомогти БПП та “Народному Фронту” (далі – НФ) сформувати коаліційний уряд без допомоги інших фракцій. Реакція ж багатьох політиків на такі рішення БПП є негативною. Так, Віктор Чумак заявив: «Те, що сталося на з’їзді БПП, не можу назвати інакше, як політичною шизофренією. На сьогодні імперативний мандат не застосовується в жодній нормальній країні світу». DW нагадує думку Венеціанської комісії: «Повна залежність окремого депутата від партії або виборчого блоку є несумісною з тією роллю, яку покликаний відігравати депутат у вільній парламентській системі».

Позбавлення депутата мандату за вихід з фракції, безумовно, посилює владу керівництва партії та знижує незалежність депутатів. Але чи є застосування такої норми обов’язково недемократичним? Наскільки розповсюдженими є міжфракційні переходи у інших країнах і якими є їхні наслідки? Як можна зменшити негативний вплив міжфракційних переходів без застосування контроверсійних законів?

Закони проти міжфракційних переходів у інших країнах та чому вони існують

Втрата мандату депутатами, що вийшли із фракції партії, за підтримки якої вони були обрані, станом на 2011 рік, була передбачена у 40 країнах: 12 демократичних, 21 напівдемократичній та 6 недемократичних. Хоча серед них майже немає країн із тривалими демократичними традиціями, це аж ніяк не є лише авторитарні країни. Заборона міжфракційних переходів не є прямим проявом недемократичності держави. Як правило, такі положення є спробою вирішити проблему надмірної частоти та сумнівної вмотивованості депутатських переходів, які переважно послаблюють опозиційні партії у і так схильних до концентрації влади системах. Наприклад, у Замбії переходи депутатів у пропрезидентську фракцію набули такого розмаху, що поставили під загрозу саме існування опозиційних партій. Переходи депутатів іноді спотворюють результати виборів і дозволяють партіям, яким бракує значної кількості голосів, сформувати уряд, як це сталось, наприклад, у Індії в 1967 та 1968 роках. Та й в Україні депутати десятками змінювали фракції, наприклад, у 2006-2007 рр., коли переходи практично дозволили Партії Регіонів отримати конституційну більшість перед тим, як парламент було розпущено Віктором Ющенком. Масові переходи депутатів після 2010 року також вагомо змінили баланс сил у парламенті.

Існування проблеми певною мірою визнається навіть Парламентською Асамблеєю Ради Європи, до якої переважно входять представники демократичних держав. Так,  у недавньому Звіті одного із комітетів зазначається: «Зміна політичної приналежності після виборів викликає питання та критику – особливо щодо етичних та моральних аспектів – що стосуються політичного опортунізму, потенційних загроз суспільній впевненості у політичному класі та внутрішньої дисципліни політичних партій». Зазначивши, що жодна країна Ради Європи на той час не забороняла вихід депутатів із фракцій, Звіт закликав національні парламенти вивчити питання і розглянути доцільність обмежень міжфракційних переходів.

Міжфракційні переходи в розвинутих демократіях

Міжфракційні переходи відбуваються, хоч не так масштабно, і у розвинутих демократичних країнах. Найвідомішою «тушкою», за термінологією Юрія Луценка, є Вінстон Черчіль, який через ідеологічні розбіжності двічі (!) змінював фракцію. У 2001 році вихід лише одного сенатора із фракції Республіканців дозволив Демократам отримати контроль над Сенатом США. У період між 1996-2001 роками близько 25% депутатів італійського парламенту змінили фракцію, що віддзеркалило суттєві зміни в політичній системі. Проте в цих країнах надалі відсутня заборона виходу депутатів із фракцій.

Відсутність контрольованого партіями мандату в країнах із демократичними традиціями зумовлена декількома чинниками. По-перше, їхня політично-правова культура передбачає «вільний» депутатський мандат та містить неписані правила поведінки парламентарів. Крім того, партійна дисципліна зазвичай вигідна як самій партії, так і депутатам. Впродовж десятиліть партії стали провідним механізмом формування політичної влади в цих країнах. Партія, завдяки внутрішній згоді, виступає самостійним гравцем і претендує на владу та пов’язані із нею посади і вплив на політичні рішення. Депутати завдячують своїй партійній діяльності підтримку на виборах і доступ до посад та формування політики. Як правило, партійні системи є консолідованими, і виборці добре орієнтуються у відмінностях між партіями, що засновані на певних ідеологічних засадах та/або відображають інтереси певних соціальних груп. Якщо депутат вирішує вийти із фракції партії, яка підтримувала його на виборах, для цього повинні існувати вагомі причини. Як зазначає Звіт Ради Європи, «мало які депутати бажають здійснити політичний суїцид», покинувши фракцію своєї партії. Вихідці із фракцій стоять перед проблемою втрати довіри, а значить і підтримки, як інших політиків, так і виборців, та часто зменшують свої шанси бути переобраними. Виборці розглядають вихід із фракції неприхильно, хоча більш схильні прийняти його, якщо він має ідеологічне підґрунтя. Тому рішення про перехід враховує можливі ризики реакції як виборців, так і політичних партіій. Мотивацією стає внутрішньофракційний конфлікт, відсутність перспектив депутата в його фракції, масштабні зміни політичного поля країни тощо. При цьому, децентралізована економіка та верховенство закону практично унеможливлюють зумовлені політичним тиском чи корупцією міжфракційні переходи.

Але навіть у розвинутих демократіях існують правові обмеження міжфракційних переходів. Наприклад, у в деяких країнах після виходу із фракції депутати втрачають керівні посади або місця в парламентських комітетах (Австрія, Болгарія, Франція, Хорватія, Канада тощо). Важливим обмеженням є заборона прямого переходу з одної фракції у інші. Наприклад, у Бельгії, Болгарії, Естонії, Португалії після виходу із фракції депутат має право бути лише позафракційним депутатом.

Чому повна заборона міжфракційних переходів може бути поганою для політичної системи?

Міжфракційні переходи можуть забезпечити вищу репрезентативність парламенту, вчасно віддзеркалюючи значні зміни підтримки політичних партій серед виборців. Якби міжфракційні переходи були дозволені, фракція Народного фронту, ймовірно, втратила би багатьох депутатів, які би проактивно відреагували на падіння підтримки партії на 90%. Це могло би підвищити довіру виборців до парламенту і до його політики, оскільки його структура краще би відображала настрої населення. Це підтверджує досвід інших країн. В ПАР численні переходи депутатів між фракціями, які нібито спотворювали волевиявлення виборців, насправді відіграли корекційну роль: на наступних виборах партії, що раніше втратили депутатів, втратили і підтримку виборців. Таким чином, міжфракційні переходи можуть забезпечувати більшу демократичність системи, оскільки завдяки ним населення постійно впливає на парламент, а не лише раз на 4 чи 5 років під час виборів.

Очевидно, що жодна партія в демократичній системі не може мати монополії на істину. Це тим більш стосується персоніфікованих, централізованих і непрозорих українських партій. Імперативний мандат приглушує політичну дискусію, пригнічує політичну конкуренцію, законсервовує недосконалу природу партій в Україні. Якщо припустити, що партії змагаються за приваблення якісних депутатів із високими рівнями довіри населення, можливість вільних міжфракційних переходів могла би стимулювати партії в свою чергу ставати якіснішими: більш прозорими та нетерпимими до політичної корупції в діях своїх членів. За відсутності покращення природи партій в Україні, такі депутати, наприклад, із групи «Єврооптимісти», могли би створити якісну альтернативу, заснувавши власну фракцію і заклавши підґрунтя для політичної партії. Або вони могли би більш успішно привертати увагу до недоліків фракції, використовуючи важіль можливого виходу з неї.

Таким чином, очікується, що міжфракційні переходи повинні сприяти інституалізації більш якісних партійних систем і ставати менш частими. У таких країнах, як Литва чи Латвія, в 90-і роки також відбувалися, здавалось би, хаотичні переходи депутатів. Проте з часом виникли зрозумілі партійні бренди із відносно стабільною підтримкою серед виборців – і кількість переходів зменшилась. Звичайно, як показує приклад таких країн, як Нігерія, консолідація партійних систем може затягнутись. Тож міжфракційні переходи видаються необхідною, але недостатньою, умовою.

Складно забезпечити ефективність та об’єктивність відповідних законів. Наприклад, у Шрі-Ланці перехід між фракціями дозволений лише, якщо фракцію одночасно покидає певна частка від її складу. Звичайно, це створює перевагу для більшої, владної партії, оскільки полегшує перехід до неї депутатів з менших фракцій та майже унеможливлює вихід з неї. В Україні мандату можуть позбавити депутата, що самостійно покидає фракцію. Та збереже мандат той, хто залишиться у фракції, але буде голосувати проти своєї фракції. Створюється парадоксальна ситуація, коли відкритий вихід із фракції карається, а хитра поведінка дозволить обійти закон. Недавні дії БПП також є прикладом подвійних стандартів.

Заборонити не можна дозволити?

З одного боку, в Україні існує проблема непрозоро вмотивованих міжфракційних переходів, які призводять до спотворення результатів виборів і втрати довіри до політиків та політичної системи загалом, ставлячи під загрозу дієвість парламентаризму. З іншого боку, заборона переходів обмежує політичні свободи та «консервує» недоліки партійної системи. Яким чином можна вирішити цю дилему?

З огляду на вищенаведені фактори, заборона міжфракційних переходів не є розумним рішенням. Але обмеженню цього явища можуть сприяти такі чинники:

1. Поява змістовних партійних брендів, заснованих не лише на персоналіях та патронажних мережах. Це підвищить ціну зміни фракції для депутатів-перебіжчиків. Якщо виборці не вбачають різниці між політичними партіями, не слід очікувати, що вони будуть засуджувати депутатів-перебіжчиків. Таким чином, партії будуть самі зацікавлені вирізняти себе серед конкурентів.
2. Будь-які засоби, що підсилять механізм політичної відповідальності депутатів та партій перед виборцями. Необхідно, щоб депутати були орієнтовані на довгострокову політичну кар’єру, а не на швидке використання депутатства для здобуття економічних преференцій. Тоді вони цінуватимуть політичну репутацію і будуть менш схильними до ризикованих кроків. Серед всього іншого, цьому може сприяти зменшення втручання держави в економіку.
3. Зміна виборчих правил: скасування мажоритарної частини. Її існування зменшує впливовість політичних партій, знижує важливість чіткої політичної афілійованості депутатами. Депутат із значною підтримкою в окрузі менше залежить від підтримки партій, а тому менше ризикує, змінюючи фракції. На користь такого кроку свідчить те, що в багатьох країнах Центрально-Східної Європи запровадження пропорційної виборчої системи співпало із зниженням частоти переходів.
4. Розслідування випадків міжфракційних переходів, що, ймовірно, були зумовлені тиском влади чи корупцією. Прискіплива увага ЗМІ та громадянського суспільства до таких випадків, привернення уваги міжнародних партнерів, відсутність подвійних стандартів з боку самих політичних партій.
5. Можливе встановлення обмежень повноважень депутатів, які покинули свою фракцію на зразок тих, що існують в розвинутих демократіях Європи. Це може бути втрата місця або керівної посади в комітетах, обмеження часу виступів тощо. Хоча важливим заходом в українських умовах може стати автоматичне отримання депутатом при виході із фракції статусу позафракційного депутата, тобто заборона саме перебігання депутатів в іншу фракцію. За відсутності зрілих політичних механізмів контролю, це може знизити ймовірність переманювання депутатів із застосуванням тиску або/та хабарів.

Висновки

Держави, що передбачають контрольований партією депутатський мандат, намагаються вирішити проблему надмірних та непрозоро мотивованих міжфракційних переходів. Але ціна такого рішення може бути надто високою: зниження політичної конкуренції та консервація нерозвинутої партійної системи. В стійких демократіях такі строгі обмеження відсутні, оскільки завдяки політично-правовій культурі та об’єктивній важливості партійної дисципліни вихід із фракції може мати негативні наслідки для кар’єри депутата. До появи такого механізму політичної відповідальності повинна прагнути і Україна. Важливо зрозуміти, що ідеального та швидкого рішення немає. Ймовірно, що сумнівно вмотивовані виходи із фракцій продовжуватимуться. Але необхідно розуміти, що для України важливий розвиток прозорих, заснованих на добровільному об’єднанні партій, які будуть голосувати спільно за найважливіші політичні рішення. Необхідною для цього умовою є вільна політична конкуренція. Тому варто відмовитись від позбавлення депутатів мандату за вихід із фракції. Проте для обмеження негативних наслідків переходів можна застосувати інституційні стимули, які підвищать ціну зміни фракції та стимулюватимуть партійну дисципліну, не обмежуючи права політиків. Компромісним кроком може стати вимога утримання депутатом, що покидає свою фракцію, позафракційного статусу до завершення повноважень поточного скликання парламенту.