Електронні земельні торги: за яких умов ідея спрацює

Початок є

Група експертів Держгеокадастру та Innovation and Development Foundation завершили розробку програмного забезпечення для проведення електронних земельних аукціонів. Апробація платформи та її презентація громадськості відбулася 2 вересня в Одесі синхронно із земельним аукціоном, запланованим на цю дату.

Максим Мартинюк, перший заступник міністра аграрної політики та продовольства України, вважає, що “за рівнем антикорупційного та загальноекономічного ефекту альтернативи земельним аукціонам на сьогодні не існує”, а тому “створення інфраструктури для проведення торгів онлайн, з метою залучення якомога більшої кількості учасників та забезпечення ще більшої прозорості процесу, було визначене одним із пріоритетних напрямів роботи”.

Вітаючи успішну апробацію проведення електронних земельних торгів у системі Держгеокадастру, важливо пам’ятати, що презентовані ІТ-засоби лише допомагають учасникам та організаторам у проведенні торгів.

Якою б високотехнологічною та багатофункціональною не була ІТ-система, в основі її лежать алгоритми, які забезпечують виконання технічних завдань. Тобто, ІТ-система – лише інструмент автоматизації певних бізнес-процесів. Тому її прозорість та антикорупційність залежать від того, які процедури та можливості ховаються за програмним кодом, кому цей код належить і наскільки ця система надійна та захищена.

Далі спробуємо визначити основні загрози, які можуть стати на заваді реалізації ідеї, закладеної в е-торги їх ініціаторами: залучити якомога більшу кількість учасників та зробити аукціонний продаж земель абсолютно прозорим.

Загроза 1: залишити поза законом

Станом на зараз електронні земельні торги ніяк не фігурують в українському законодавстві – тобто поки що вони поза законом. Тому, якщо є намір їх запровадити, насамперед необхідно на законодавчому рівні врегулювати порядок проведення таких торгів та повноваження органів влади.

Річ у тім, що зараз порядок продажу земельних ділянок державної та комунальної власності та прав на них (а саме – у формі аукціону) визначається Земельним кодексом України. Так, відповідно до чч.1 та 2 ст.127 Земельного кодексу, органи державної влади, Рада міністрів АР Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених ст.122, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом. Продаж земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на конкурентних засадах у формі аукціону здійснюється у випадках та порядку, встановлених гл.21. Оскільки, згідно зі ст.135 Земельного кодексу України, аукціон є формою проведення земельних торгів, то порядок проведення електронних земельних торгів може визначатися лише законодавчим актом. Без його ухвалення такі торги залишаться поза правовим полем.

Таким чином, існує загроза, що запровадження системи може бути заблоковано через неприйняття відповідного закону. На сьогодні такий закон не внесений до Верховної Ради України.    

Загроза 2: корупційні ризики

Саме прописаними у законі прозорими та деталізованими процедурами можуть бути усунуті існуючі корупційні ризики. Із ЗМІ ми знаємо, що зазвичай земельні аукціони проходять процедурно і прозоро. Корупційна змова та хабарі скоріше з’являються на етапах, де електронна система не охоплює процедур, зокрема, формування лотів або прийняття рішення про перемогу та підписання документів. Адже якщо процедури дистанційовані від чиновника, то вони стають контрольовані самою ІТ-системою, і впливати на результат ззовні стає складніше. У цьому контексті принциповими є три питання.

Як формуються земельні лоти для продажу?

Питання перше – як формуються лоти для продажу. Очевидно, що від того, яким чином будуть сформовані земельні ділянки, які будуть виставлятися на торги, будуть залежати результати аукціону. Для різних земельних ділянок є різні покупці. Якщо на торги буде виставлено великий земельний масив ріллі, ще й сформований однією земельною ділянкою, то такий лот може цікавити тільки великих виробників, а середні та малі фермери просто не зможуть взяти в ньому участь. Водночас, подрібнене на маленькі ділянки поле порушує земельний масив, який може ефективно оброблятись. Така «шахматка», вірогідно, не зацікавить інвесторів. Але саме таке подрібнення може бути необхідним для місцевих виробників, якщо, наприклад, на торги виставляються земельні ділянки для сінокосіння.

Поряд із цим, залишається можливість для маніпуляцій з боку покупців, які полягають у змові між учасниками торгів та схемах із підставними конкурентами. Таким чином, при формуванні лотів можна створити привілейовані умови для певного учасника торгів, у результаті якого переможець і ціна визначатимуться штучно, неконкурентним чином.

Як має бути. Законодавством необхідно передбачити обов’язковість розробки, ухвалення та оприлюднення місцевих (районних/міських) програм із управління землями державної та комунальної власності, які б передбачали визначення земельних ділянок для оренди та ділянок для відчуження, а також забезпечити вільний доступ та оприлюднення інформації щодо державних та комунальних земель за допомогою публічної кадастрової карти. Більш детально про це йдеться у статті «Заморожена реформа: Як розпорядитись понад 10 мільйонами га державних сільгоспземель».

Крім цього, для перешкоджання корупційним схемам та змовам на торгах, необхідно вдосконалити процедури їх проведення і передбачити на законодавчому рівні посилення відповідальності організаторів торгів та збільшення тендерного забезпечення участі у торгах у вигляді грошового внеску або банківської гарантії.

Хто визначатиме переможця?

Питання друге – хто визначає переможця: електронна система за результатами порівняння цінових пропозицій чи якась посадова особа (або призначена з них комісія) на підставі оцінки поданих документів? «Слабке місце» системи буде там, де залишиться можливість маніпулювати і нівелювати результати торгів після подання цінових пропозицій.

Як має бути. Якщо особи допущені до участі в електронних торгах, єдиним чинником, що визначає переможця, має стати порівняння цінових пропозицій.

Також важливо, щоб була передбачена обов’язковість в той же робочий день присудити перемогу та опублікувати результати торгів та переможця, і, відповідно, усім посадовим особам підписати рішення і всі документи в чітко встановлений термін (наприклад, 10 днів, щоб був строк для оскарження результатів, якщо хтось побачив порушення).

Чи всі землі без винятку торгуватимуться на е-аукціоні?

Питання – наскільки система електронних торгів стане обов’язковою для продажу всіх земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них. Адже відомо, що корупційні схеми заниження вартості працюють як раз через «винятки з правил».

Як має бути. Система має бути обов’язковою для усіх без винятку ділянок державної та комунальної власності.

Загроза 3: права на програмне забезпечення не належатимуть державі

Питання принципове – кому належатимуть права на розроблене програмне забезпечення ІТ-системи. Це питання напряму пов’язане із безпекою, захищеністю системи, а відтак – і довірою до неї.

Міністерство юстиції «збагатило» Україну прикрим досвідом, дозволивши свого часу приватній фірмі оформити права власності на розроблене програмне забезпечення реєстрів, пов’язаних із правами на нерухомість. У 2013 році це мало не завершилося катастрофою для мільйонів українців – через ризики втрати інформації та несанкціонованого зупинення роботи реєстрів, які мали гарантувати права власності на нерухоме майно.

Як має бути. Права на розроблене програмне забезпечення мають належати винятково державі, а система – відповідати вимогам щодо захисту інформації.

Загроза 4: система залишиться на рівні пілотного проекту в одній окремій області

Запровадження системи на всій території України потребуватиме певного часу і коштів. Загроза полягає в тому, що в разі, якщо фінансування впровадження е-торгів буде заблоковано, перехід від презентації до експлуатації цієї важливої для країни системи буде неможливим.

Таким чином, сама ІТ-система може як забезпечити відкритість процесу набуття прав на земельні ділянки, так і стати інструментом маніпуляцій із землею. Тому насамперед треба визначити випадки та врегулювати порядок проведення електронних земельних торгів нормами Земельного кодексу України. Якщо цього не зробити, це неминуче викличе недовіру як до ІТ-системи, так і до самих торгів та уповноваженого органу влади. А саме від довіри до всієї системи і залежить ефективність електронних земельних торгів.

Аби презентація ІТ-платформи онлайн земельних торгів стала кроком у розвитку ринкових земельних відносин, а не «зависла» на стадії піару, слід вирішити усі деталі, які можуть поставити під загрозу реалізацію цієї важливої ідеї.