26 років земельної реформи: склянка напівпорожня чи напівповна

Більш ніж 25 років пройшло з часу прийняття першої постанови Верховної Ради «Про земельну реформу». Не зважаючи на такий тривалий термін, реформа ще й досі знаходиться далеко від завершення: ринок землі сільськогосподарського призначення не існує, значна частина ринку оренди знаходиться «у тіні», а декілька категорій землі не мають чіткого правового статусу, або ж використовуються непрозоро. 6 жовтня 2016-го Верховна Рада увосьме продовжила мораторій на обіг с/х земель, скільки це коштуватиме галузі?

Неефективне управління земельними ресурсами стоїть на заваді реалізації конкурентних переваг України та зменшує її привабливість для іноземних інвестицій у сільське господарство та інші галузі економіки. Повноцінна реалізація потенціалу сільськогосподарського сектору, особливо потенціалу малих та середніх виробників, можлива лише за умови що довгострокові права на землю є захищеними та їх можна вільно передавати. Оскільки Україна є одним з найбільших експортерів агропродовольчої продукції в світі, якість управління земельними ресурсами в країні впливає на стан світової продовольчої безпеки. В цій статті ми звертаємо увагу на напрямки подальшого реформування земельного сектору, що можуть здійснити найбільш значний вплив на продуктивність та ріст сільського господарства у 2016-20 й надалі.

Біля 71% території України (42,7 млн га) відносяться до земель сільськогосподарського призначення. Понад 10 млн га цих земель належать державі, що складає біля 25% від загальної кількості земель сільськогосподарського призначення в Україні. Україна має біля 23 млн приватних землевласників та землекористувачів (близько 90% з них є фізичними особами) й біля 4,9 млн користувачів державними землями. Майже 21,5 млн га землі сільськогосподарського призначення обробляється приблизно 45000 комерційними виробниками (36000 з яких обробляють ділянки площею меншою за 200 га). З цього виходить, що якість управління земельними ресурсами впливає на добробут значної частини населення країни та на ефективність ряду галузей, що використовують землю у якості засобу виробництва або є вертикально інтегрованими з подібними галузями.

Регулювання земельних відносин в Україні вже піддавалося критиці за низький темп реформ, обмеження конституційних прав землевласників, корупцію та неефективність (як було підсумовано у Звіті Світового Банку з оцінки управління земельними ресурсами в Україні, 2013). Пілотні результати Моніторингу земельних відносин, розпочатого у 2015 проектом «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні», що фінансується Світовим Банком та організовується спільно з Мінагрополітики, Державним земельним кадастром, Мін’юстом, Державною фіскальною службою та рядом інших державних органів, показують поточний стан управління земельними ресурсами на локальному (районному/міському) рівні й утворюють інфраструктуру для відслідковування стану впровадження земельних реформ.

Результати спостережень за 2014-2015 показують наступне:

1. рівень реєстрації державних земель є значно нижчим за аналогічний показник для земель приватної власності (24% проти 71%), що є джерелом для непрозорої діяльності. Наповнення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно ще нижча й включає лише 20,9% від числа записів у земельному кадастрі;
2. орендна плата за землю сільськогосподарського призначення є однією з найнижчих в Європі та СНД (біля 37 дол. США у 2015), що негативно впливає на добробут сільських землевласників та спричиняє неефективне використання земельних ресурсів;
3. ринок продажу землі (для земель що не підпадають під дію мораторію на продаж землі сільськогосподарського призначення) є надзвичайно малим, в основному через відсутність фінансових інструментів та складність використання земельних ділянок як предмета застави. Основним способом передачі прав на землі сільськогосподарського призначення є оренда (укладено біля 4,7 млн договорів оренди, із середньою тривалістю у 7,6 років), стосовно якої існує великий тіньовий (неформальний) ринок.
4. кількість платників земельного податку (біля 7,3 млн) є значно меншою за кількість приватних землевласників та землекористувачів.

Ключові проблеми стосовно рівня захисту й передачі прав на землю, що були наведені вище, різняться відповідно до кожного з трьох форм власності (приватної, державної та комунальної). Окрім цих форм, також існують категорії земель з де-факто невизначеним правовим статусом.

Регулювання приватної землі стикається з наступними складнощами:

• Мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення обмежує обігову здатність приватної землі, порушує конституційні права землевласників (більшість з яких похилого віку, що має ознаки дискримінації цієї категорії власників), обмежує доступ до фінансування, сприяє зниженню ціни оренди і, тим самим, обмежує розвиток сільських територій (як сільськогосподарського так і не сільськогосподарського секторів).
• Неповнота земельного кадастру та помилки у кадастрових записах ускладнює земельні транзакції та спричиняє додаткові ризики для прав власності.
• Встановлено обмеження мінімального строку договору оренди на рівні 7 років що відбулося у 2015 і скоро може зрости до 10 років для зрошуваних земель. На практиці це перевело короткострокові орендні відносини у тіньовий (неформальний) сектор, що обмежує права орендарів та орендодавців.

Відповідно до даних Мін’юсту, кількість реєстрацій орендних договорів зменшилася з 150000-200000 реєстрацій за квартал до початку 2015 до 35000-40000 реєстрацій на квартал відразу після встановлення цієї норми.

Стан управління землями державної власності може буди описаний таким чином:

• Через об’єднання реєстраційних та управлінських функцій стосовно державної землі у одному органі – Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру – виникає конфлікт інтересів. Така комбінація функцій створює можливості для непрозорої діяльності та зменшує стимули для реєстрації та ефективного управління державними землями.
• Низький рівень реєстрації державних земель у кадастрі створює можливості для захоплення земель, непрозорого їх використання та корупції. Однак, низький рівень реєстрації державної землі обумовлений, в основному, не орними землями (зокрема, ліса, пасовища). Що стосується землі сільськогосподарського призначення, з 10,5 млн га державних земель біля 5,5 млн га є орними. Біля 2,5-3 га є наданими в оренду (в основному, без аукціонів), біля 1 млн га знаходиться у постійному користуванні державними підприємствами та Національною академією наук. Як використовується інша державна земля сільськогосподарського призначення – неясно.
• Земля була надана у постійне користування державним підприємствам та деяким колишнім колгоспам, що створило передумови для тіньової оренди через договори спільного обробітку і т.п. Державні сільськогосподарські підприємства звітують про збитки й отримують підтримку, у той час як плата за оренду та суборенду залишається неврахованою.

Комунальна (муніципальна) власність на землю є формою власності, яка стає все більш важливою з посиленням децентралізації в Україні. Однак, таким землям притаманний ряд значних проблем:

• Встановлення меж міст, сіл й інших населених пунктів виконана не повністю (станом на кінець 2015 року лише 50 населених пунктів з 29772 формально зареєстрували свої межі), що підриває легітимність будь-яких рішень, що приймаються місцевими радами з приводу виділення земельних ділянок. Це погіршує інвестиційний клімат і є джерелом земельних конфліктів у декількох регіонах. Процес утворення нових адміністративних одиниць – громад – лише ускладнює проблеми з встановленням меж.
• Низький рівень реєстрації у кадастрі земель комунальної форми власності створює умови для непрозорої діяльності та призводить до втрати можливостей з економічного розвитку і отримання доходів до місцевих бюджетів. Усі землі державної форми власності у населених пунктах (окрім земель, що знаходиться у постійному користуванні державними підприємствами) вже були передана у комунальну власність, однак залишається поза кадастром та реєстром, що послаблює права орендарів та користувачів цими землями, робить орендні відносини непрозорими, а місцеву владу – непідзвітною щодо прийнятих рішень.

Колективна власність на землю являє собою неконституційну форму власності, успадковану з часів колгоспів. Здійснення формальних операцій чи реєстрації неможливе з цією категорією земель, що створює умови для тіньового (нелегального) її використання. Окрім того, неврегульований правовий статус цих земель стоїть на заваді чіткій демаркації прилеглих ділянок, що збільшує трансакційні витрати й створює можливості для порушення їх меж. Декілька типів земельних ділянок належить до цієї категорії. Серед них: польові дороги (4,8% сільськогосподарських угідь були виділені під польові дороги під час приватизації, що складає собою біля 1,3 млн га), сільськогосподарські двори, незатребувані приватизаційні паї (біля 5% з паїв є невитребуваними), лісозахисні смуги. В результаті, біля 2-3 млн га (із загальною вартістю оренди 70-150 млн доларів на рік) залишаються поза формальним економічним обігом та забезпечує ресурсами тіньовий сектор.

Земля з невизначеним правовим статусом включає незатребувану власність. Це є наростаючою проблемою, яка призводить до нелегального або неефективного використання землі. Ця категорія представлена двома типами власності – незатребуваним спадком (загальний обсяг таких земель сягає від 1 до 3 млн га) та землею у власності підприємств, що закрилися. Верховна Рада прийняла у вересні 2016 року закон, що частково врегульовує це питання, але практична імплементація може вимагати певного часу та потребуватиме ресурсів.

У поєднанні, ці проблемні питання створюють замкнене коло тіньового обігу, незахищених прав, втрачених бюджетних доходів та зменшення продуктивності сільського господарства. Зняття мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення чарівним чином не вирішить усіх цих проблем. Навіть за найбільш оптимістичним сценарієм, у випадку скасування мораторію, можливість здійснювати трансакції, які будуть стимулювати більш ефективний розподіл земель та будуть проводитися із незначними витратами на їх здійснення, буде обмежене відносно малою частиною земельних ділянок. Ба більше, за наявності чіткої реєстрації прав, довгострокова оренда може досягти результатів, еквівалентних тим, що можуть отриматись у результаті відкриття ринку землі. З меншими вимогами до первинних капіталовкладень, орендний ринок потенційно є набагато більш ліквідним.

У 2015-16 роках уряд зробив декілька обнадійливих кроків які включали (і) розробку Єдиної комплексної стратегії та плану розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 роки, яка була підтримана Національною радою реформ, де земельна реформа займає чільне місце; (іі) посилення вимог щодо оренди земель державної власності через аукціони (ііі) запровадження міжвідомчої робочої групи задля моніторингу земельної реформи та земельних відносин, а також публікації звітів та відповідних даних на рівні районів; (iv) відкриття публічного доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру; (v) делегування нотаріату функції з реєстрації прав власності та оренди; (vi) запровадження електронних послуг з надання витягів з земельного кадастру та оцінки землі. Мінагрополітики також почало процес реорганізації, ліквідації та приватизації державних підприємств, управління якими воно здійснює, що у сумі мають біля 0,5 млн га у постійному користуванні. Міністр аграрної політики та продовольства, Тарас Кутовий, зазначив, що земельна реформа є однією з трьох найбільш пріоритетних напрямків діяльності Міністерства, що дозволяє сподіватися на подальші значні кроки. Нарешті, нещодавня зміна у підпорядкуванні Геокадастру вирішила давню проблему обмежених можливостей Мінагрополітики у імплементації земельної реформи, а Верховна Рада нещодавно прийняла закон про земельні паї з не витребуваного спадку.

Для того, щоб продовжити реалізацію земельної реформи, необхідно здійснити ряд дій у короткостроковій і середньостроковій перспективі (6-12 місяців):

А. Підвищення ефективності управління землями державної форми власності: Для того, щоб використовувати державні землі в якості каталізатора для реформи ринку землі, а не як джерело корупції та неефективності, необхідно розробити, впровадити й відслідковувати ефект нового нормативно-правового регулювання і прозорої процедури щодо чіткого розмежування державних земель і передачі їх з державної власності. Така передача може відбуватися через аукціони у приватну власність, або передачі у комунальну власність (переважно на районному рівні)[1] на основі чітких критеріїв.

Ці зміни повинні йти пліч о пліч з розробкою і тестуванням нормативно-правової бази для виявлення незатребуваного майна (невитребуваної спадщини, майна закритих підприємств) і передачі його в комунальну власність, включаючи тимчасові процедури для реєстрації таких земельних ділянок в кадастрі, а також процедури і правові рамки щодо визначення статусу колективної власності на землю (незатребувані приватизаційні акції – невитребувані паї, польові дороги, лісосмуги, колгоспні двори).

B. Удосконалення інституційних механізмів та прозорості управління земельними ресурсами: Заходи, що вживаються в цій царині могли б включати:

(i) вдосконалення процедури реєстрації договірних цін продажу та оренди земельних ділянок у Держреєстрі речових прав на нерухоме майно;

(ii) розробку методології масової оцінки земель на основі ринкових цін;

(iii) прив’язку податкового обліку земель до кадастрових даних для оцінки ефективності збору податків на землю і визначення можливостей для збільшення збору доходів з власних джерел місцевими органами влади;

(iv) підтримку і поглиблення регулярного моніторингу управління земельними ресурсами (включаючи моніторинг цін на землю і розбіжностей між фактичним та цільовим використанням земель) шляхом створення нормативно-правової бази для цього.

C. Тестування, моніторинг, оцінка та підвищення ефективності земельної реформи: Це включатиме:

(i) роботу з банками і агробізнесом для розробки і тестування фінансових інструментів для забезпечення доступу до фінансування в сільськогосподарському секторі та усунення перешкод для використання землі в якості предмета застави;

(ii) підвищення рівня інформованості про права на землю і доступу до інформації щодо земель серед землевласників, землекористувачів, органів місцевого самоврядування та інших зацікавлених сторін;

(iii) розвиток потенціалу для управління земельними ресурсами на місцевому (села і району) рівні;

(iv) встановлення чітких вимог і процедур розробки місцевих планів з управління земельними ресурсами.

6. Довгострокові реформи (1-3 роки) для в повного використання конкурентних переваг України в сільському господарстві мають включати:

(i) відкриття ринку приватних земель сільськогосподарського призначення на основі досвіду, накопиченого під час продажу державних земель через акціони. Обмеження на максимальний розмір індивідуальної власності і на доступ юридичних осіб та іноземних резидентів, ймовірно, будуть накладені на перехідний період 3-5 років. Може бути розглянутий також децентралізований підхід до скасування мораторію.

(ii) дерегуляцію орендних угод;

(iii) поліпшення захисту прав орендарів та власників земельних ділянок шляхом поліпшення реєстрації прав оренди земельних ділянок;

(iv) спрощення процедур виправлення помилок в кадастрових і реєстрових записах;

(v) покращення кадастрової реєстрації земель державної та комунальної власності.

В цілому, не дивлячись на 25 років реформ багато чого ще належить зробити. Велика кількість з вищезазначених реформ не пов’язані з заполітизованими питаннями (наприклад, зняття мораторію), і будуть залежати тільки від політичної волі парламенту і уряду. Удосконалення управління земельними ресурсами, як очікується, підвищить продуктивність сільського господарства і добробут власників земельних ділянок і землекористувачів, а також стимулюватиме розвиток сільських районів.

Примітки:

[1] Села не мають офіційно зареєстрованих кордонів, технічних можливостей для управління ринку землі та право вести переговори з великими землевласниками і користувачами.