Реформа торгової політики 2014-2019

Зовнішня торгівля є рушієм економічного зростання України. Наша країна — невелика відкрита економіка, а тому сильно покладається на міжнародні ринки, коефіцієнт товарообороту над ВВП становить близько 100%. Військова та економічна агресія Російської Федерації створила нові виклики, які вимагали збільшення та диверсифікації торгівлі для компенсації втрати територій та зовнішніх ринків. Аналізуємо ключові досягнення та невдачі попередніх п’яти років та визначаємо пріоритети щодо розробки торговельної політики для нового уряду.

Ключові завдання

Регіональні торгові угоди: Запуск глибокої та всеосяжної зони вільної торгівлі (ЗВТ) з ЄС — це наймасштабніший проект лібералізації торгівлі, який Україна коли-небудь реалізовувала. Держава отримала безмитний доступ до другого за величиною ринку у світі для переважної більшості своїх товарів, при цьому зобов’язавшись поступово відкривати свій ринок товарів ЄС та гармонізувати своє торговельне законодавство із законодавством Євросоюзу щодо зменшення торгових витрат, пов’язаних з нетарифними бар’єрами в торгівлі.

Експорт товарів до ЄС вже збільшився і у 2018 році досяг 20,2 млрд. доларів — абсолютний максимум з часу незалежності. Крім того, хоча загальний реальний експорт залишався низьким, реальний експорт до ЄС  у 2013-2018 роках збільшився на понад 50%. Згідно з опитуванням IER, 28% експортерів та імпортерів вже отримали вигоди від угоди про ЗВТ, а 41% розраховують отримати вигоду протягом п’яти років. Лише 4% респондентів повідомили про втрати, пов’язані з угодою.

Україна також підписала угоди про вільну торгівлю з Канадою та Ізраїлем. Незважаючи на те, що зараз на ці країни припадає лише незначна частка загальної торгівлі України, вони надають нам важливі галузеві можливості. Більше того, Україна приєдналася до Регіональної конвенції про пан-євро-середземноморські преференційні правила походження (ПЄМ), яка передбачає більш ліберальні правила підтвердження статусу походження продукту (так звана діагональна кумуляція) в рамках пільгових угод, підписаних 50 країнами-членами ПЄМ, включаючи ЄС, ЄАВТ, Ізраїль та Туреччину. Наразі Україна застосовує правила походження ПЄМ у торгівлі з ЄС, і незабаром почне використовувати їх у торгівлі з ЄАВТ, Ізраїлем, Грузією та Молдовою, однак подальші ЗВТ з іншими країнами-членами ПЄМ дозволять отримати більше переваг від діагональної кумуляції.

Реформи в регламенті ТБТ/СФЗ: Реформи безпеки промислового продукту, так звані технічні бар’єри в торгівлі (ТБТ), безпека харчових продуктів і супутніх товарів, так звані санітарні та фітосанітарні заходи (СФЗ), лежать в основі угоди про Зону вільної торгівлі між Україною та ЄС. Вони також потрібні для торгівлі з іншими партнерами та для розвитку внутрішнього ринку, адже забезпечують кращий захист та передбачуваність безпеки.

Відповідно до опитування фокус-групи, проведеного проектом 3dcftas.eu, Україна вже продемонструвала задовільний прогрес у виконанні своїх зобов’язань, пов’язаних з ТБТ. Було прийнято все ключове горизонтальне законодавство, хоча повна тотожність із нормами ЄС ще не досягнута. Узгоджено близько половини технічних регламентів, що встановлюють обов’язкові вимоги безпеки продукції, вже узгоджені з директивами ЄС. Те саме стосується близько 60% добровільних стандартів, включаючи значну частину так званих гармонізованих стандартів, що забезпечують презумпцію відповідності технічним регламентам. Країна також просунулася вперед у  розвитку інститутів стандартизації, акредитації, метрології та нагляду за ринком. Тим не менш, укладення Угоди про оцінку відповідності та прийнятність промислової продукції, “промислового безвізового режиму”, залишається головною коротко- та середньостроковою ціллю політики, що вимагає правових та інституційних зусиль.

Впровадження реформ, пов’язаних з СФЗ, також рухалося вперед. Були прийняті нові закони щодо безпеки харчових продуктів, безпеки кормів та державного контролю, а щойно створена Державна служба з питань захисту продуктів харчування та прав споживачів стала важливим гравцем інституційної архітектури, спрямованої на забезпечення безпеки харчових продуктів. У той же час українські виробники продуктів тваринного походження, найвимогливіший сегмент щодо безпеки харчових продуктів, покращили доступ до ринку ЄС: їх кількість зросла з близько 150 у 2013 році до близько 400 у 2019 році.

Державні закупівлі та зовнішня торгівля: Проривні реформи в державних закупівлях України не лише вплинули на фіскальні параметри, але й дозволили країні вийти на міжнародний ринок закупівель. У травні 2016 року Україна приєдналася до Угоди про державні закупівлі СОТ та отримала доступ до публічних тендерів країн-членів, включаючи ЄС, США, Японію, Південну Корею тощо. Важливо, що вже є позитивні випадки виграшів тендерів GPA. повідомляється. Хоча ГПД забезпечує доступ до державних закупівель ЄС на рівні, що відповідає початковій стадії, визначеній DCFTA, остання дозволяє значно глибшу інтеграцію за умови завершення процесу гармонізації. Це вимагає подальших юридичних зусиль, але й активної співпраці з партнерами ЄС щодо інституційних структур відповідно до Угоди про асоціацію.

Торгівля послугами: Новий закон про лібералізацію експорту послуг (2016 р.) зняв серйозні адміністративні бар’єри, пов’язані з фінансовим та бухгалтерським обліком, а також валютних операцій для експортерів, таким чином зменшивши непродуктивні торгові витрати в секторі. Це рішення створило додаткові експортні стимули особливо для сфери IT та професійних послуг, прискоривши їх зростання до 28-29% щорічно у 2017-2018. 

Лібералізація іноземної валюти: Лібералізація ринку іноземних валют, розпочата в лютому 2019 року, дала ще один поштовх зовнішній торгівлі України. Перегляд економічних санкцій за порушення валютного режиму дав бізнесу необхідну допомогу.

Політична/інституційна база: Уряд зміцнив політичну та інституційну основи розвитку та реалізації торговельної політики в Україні. В кінці 2017 року, після кількох років обширних дискусій та консультацій із зацікавленими сторонами, було прийнято Експортну стратегію на 2017-2021 роки та відповідний план дій, що встановлює чіткі пріоритети та цілі політики та визначає шляхи їх досягнення. Більше того, наразі розробляється шість галузевих експортних стратегій для визначення пріоритетів та проблем стимулювання експорту у окремих галузях. 

Ще одним позитивним кроком було створення Офісу з просування експорту — державного офісу, що відповідає за забезпечення і просування експорту. Хоча загалом екпортери схвалюють діяльність ОПЕ, його можливості, як і поінформованість, наразі є досить обмеженими. 

Головні виклики та плани на майбутнє

Реформа митниці: Незважаючи на те, що запровадження єдинопорогового підходу на митниці та створення Державної митної служби як окремого державного суб’єкта є важливими кроками вперед, багато важливіших аспектів митної реформи досі в процесі. Запровадження інституту уповноважених економічних операторів, прийняття конвенцій, пов’язаних з транзитом, та створення спільної системи моніторингу транзиту, виконання зобов’язань, прийнятих у рамках нещодавно запущеної ВТО ЗВТ, та капітальна трансформація митної адміністрації ще чекають на нас/ 

Створення експортно-кредитного агентства: Хоча створення експортно-кредитного агентства (ЕКА) є дуже бажаним інституційним досягненням, запропонований його формат викликає питання. 

Однією з основних проблем є те, що згадно з відповідним законом підтримка ЕКА може поширюватися лише на певні галузі, перелік яких, здається, є довільним, що підвищує ризик корупції. Вимоги до відповідальності є досить нечіткими і не відповідають нормам закону про надання державної допомоги суб’єктам господарювання. Крім того, існує ризик, що в деяких випадках механізм часткової компенсації процентної ставки за експортними кредитами може бути інтерпретований як заборонена практика експортних субсидій відповідно до правил СОТ. До того ж, бюджет агентства досить обмежений, і незрозуміло, наскільки ефективною може бути установа з такими обмеженнями.

Протекціоністські заходи: Мабуть, найбільш спірним прикладом українського протекціонізму є заборона на десять років будь-якого експорту необробленої деревини (колод), прийнята у 2015 році на додачу до заборони експорту пиломатеріалів, що діяла з 2015 року. Ініційований парламентом закон мав на меті підтримку внутрішнього виробника, зокрема меблеву промисловість. Тим не менш, ефект від заборони був сумнівним через діри у законодавстві та активну контрабанду.  До того ж, мораторій конфліктує з міжнародними зобов’язаннями України: він заблокував отримання 600 мілн євро макрофінансової допомоги від ЄС. Крім того, через нього державу втягнено у формальну процедуру вирішення спорів в рамках Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Ще один протекціоністський крок — підвищення експортних мит на металобрухт. Це рішення суперечить зобов’язанням України в рамках СОТ і, можливо, підлягає механізму врегулювання торговельних суперечок СОТ. Однак його вплив був меншим, оскільки він не впливає на українських партнерів в рамках ЗВТ.

Висновки та рекомендації

Угода про ЗВТ дала поштовх торгівлі між ЄС та Україною, однак вона досі не розкрила свого повного потенціалу. Однією з причин цього є нетарифні бар’єри. Таким чином, уряд повинен наполягати на поточному законодавстві, стандартах та заходах щодо гармонізації процесів у сферах ТБТ/ СФЗ, включаючи укладення ACAA. Регламенти ЄС продовжують мінятися, тому краще не гаяти часу.

Щодо угод про ЗВТ, які Україна вже уклала, рекомендується оцінити вплив їх потенційного поширення на торгівлю послугами, і розпочати переговори, якщо виникне привід для сумнівів. Також треба оцінити вплив Експортної стратегії та, можливо, модифікувати її з урахуванням міжнародних трендів, що постійно змінюються. 

Нові угоди про ЗВТ та пільгові торгові договори мають використовуватися на користь міжнародної торгівлі України. Центр аналітики зовнішньої торгівлі Trade+ у KSE оновив та звузив коло «ринків у фокусі», вказаних у Експортній стратегії. Україна не має угод про ЗВТ з дев’ятьма з 20 найбільш перспективних ринків: США, Катаром, Японією, Китаєм, Мексикою, Південною Кореєєю, В’єтнамом, Гонгконгом та Сингапуром. Перш ніж розпочати будь-які переговори з будь-яким із цихринків, слід провести більш детальний їх аналіз.

Уряд розпочав переговори з Туреччиною, членом Пан-євро-мед та великим торговим партнером України. Україна цікавиться жорстко захищеним турецьким агроринком, і повинна домагатися доступу до нього на додачу до преференційного доступу до ринку промисловості, який ій надали в рамках ЗВТ з ЄС та митному союзу Туреччини з ЄС. Обсяг майбутньої угоди має прописувавтися з урахуванням важливості безмитного доступу до агроринку Туреччини. 

Продовження та активізація реформування митниці, як і перетворення ЄКА на чесний та дієвий механізм, є ключовими кроками для підтримки та посилення сфери міжнародної торгівлі в Україні. Необхідно також ліквідувати протекціоністські заходи, прийняті всупереч міжнародним зобов’язанням держави, щоб сигналізувати, що Україна є надійним та передбачуваним міжнародним торговим партнером, і таким чином привабити інвестиції.