Скринька Пандори. Як реформували державну службу України?

Українську держслужбу називають однією з найбільш нестабільних у регіоні (Verheijen & Rabrenovic 2015: 16) [1]. Хоча основу державної служби було сформовано у радянський період, вона постійно переживала зміни – як до набуття незалежності, так і після. Найбільш актуальний порядок денний реформ було сформульовано у 2014-2015 роках. До цього уряд проголошував про початок масштабної реформи державного управління тричі: у 1993, 2000 та 2011 роках. 

Реформи, що проводилися до створення нинішньої стратегії, переважно приділяли увагу інституційній реорганізації. Закон про державну службу (1993) ввів у вжиток термін «державна служба» та окреслив частину її функцій. Проте ключові обов’язки, процес прийняття на роботу, система винагород та зони відповідальності так і не були чітко окреслені. Визначення державної служби 1993 року є обмеженим: очікується, що державна служба дозволятиме уряду «виконувати функції держави». На практиці ж це нагадувало радянську практику, де державна служба координувала все, чим мав би займатися уряд, включно з усією діяльністю підприємств. 

У період після 1991 року таке визначення ніяк не висвітлювало питання — якщо не вважати таким твердження, що державна служба має робити все те ж, що і держава. Цим також малося на увазі, що держслужба є уособленням держави як такої. Стратегія 2000 року внесла деякі зміни, переважно у процес формування політики та систем ефективності і оцінки. І, нарешті, зміни до Закону про державну службу, запропоновані у 2011 році, так і не набули чинності. Питання, підняті у законопроекті 2011 року, допомогли просуванню реформи (наприклад, моменти щодо оцінки ефективності роботи держслужбовців). 

Пересічні громадяни зазвичай бачили державну службу справжньою скринькою Пандори та потенційною загрозою демократії. Ця тенденція, популярна у розвинених країнах, посилювалася тим, що держслужба, її склад, система мотивації та практика взаємодії з політиками була сформована ще за СРСР. Негативну картину посилювали і дані Світового банку про ефективність урядування: організація досі не помітила жодних суттєвих змін у ефективності роботи українського уряду (Рисунок 1). 

Поточна хвиля реформи почалася з прийняття у 2015 році нової версії Закону про державну службу. У наступні роки пріоритетом уряду стала реформа державного управління, для впровадження якої уряд розробив Стратегію реформи державного управління 2016-2020. Загалом ця стратегія спиралася на програму SIGMA, розроблену ЄС та Організацією економічного співробітництва та розвитку для Європейської політики сусідства та країн-кандидатів на вступ до Євросоюзу. Міжнародні партнери України висловили своє схвалення та підтримку стратегії. Європейська комісія оцінила фінансування програми для підтримки виконання стратегії у 104 млн євро [2]. У 2018 році уряд проаналізував виконання стратегії та, спираючись на отримані результати, вніс необхідні правки та подовжив строк реалізації Стратегії до 2021 року. 

Зовнішні гравці — Європейський союз, Група Світового банку і Європейський банк реконструкції та розвитку — зіграли суттєву роль у просуванні позитивних змін в українському державному управлінні. Найважливіше, мабуть, що Європейський союз підтримав реформу, метою якої було посилення здатності міністерств до ухвалення рішень. В рамках цієї реформи в уряді було створено нові підрозділи з функціями розробки політики та стратегічного планування — директорати. Директрати фінансувалися з бюджету, з серйозною подомогою від ЄС. У 2017 році ця допомога становила близько 10 млн євро [3]. Ця допомога надавалася, щоб оновити українську держслужбу за рахунок залучення молодих талантів на добре оплачувані позиції. У пілотному проекті, що стартував у 2016 році, взяли участь 10 міністерств, 2 агенції та Секретаріат КМУ. З 2016 року в рамках пілотного проекту було створено 58 директоратів, а до уряду приєдналися понад 500 експертів-реформаторів.  

Більш того, ЄС та Світовий банк допомагають уряду розвивати управління людськими ресурсами, проводити аналіз державного обліку, податкового адміністрування та інших ключових для ефективної діяльності уряду сфер. Програму повністю фінансує Європейський союз. ЄС виділив грант на суму 3.03 млн євро на розвиток інтегрованої HR-системи. Ще 2 млн євро Євросоюз віддав за консультаційні послуги Світового банку на підтримку реформ, спрямованих на підвищення ефективності послуг у сфері HR. Кабінет міністрів ухвалив Концепцію впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами (HRMIS) у державних адміністративних установах. 

Історії успіху

Існує багато прикладів успішного (принаймні поки що) впровадження реформи державної служби. Щоб проілюструвати позитивні зміни, наведемо такі приклади: 

Прозорі та конкурентні практики найму

Уряд досяг значного прогресу на різних етапах реформи. Було модифіковано процедури найму, до правил було внесено необхідні правки (зокрема, процедура проведення конкурсу на позиції у держслужбі). Уряд запустив кадровий портал для рекламування вакансій та пошуку нових держслужбовців. Лише у 2018 на конкурсній основі було найнято 28 100 чиновників (Кабінет міністрів, 2019: 32) [4], при тому, що загальна кількість держслужбовців в Україні — близько 200 000. 

Зараз уряд працює над створенням Інформаційної системи управління людськими ресурсами (HRMIS). Світовий банк уже провів відповідне дослідження; на відкритому тендері було обрано підрядника, що розроблятиме сайт. Відповідатиме за впровадження HRMIS Національне агентство з питань державної служби. Початковий етап проекту охоплює обмежену кількість центральних органів виконавчої влади, наступним етапом стане охоплення всієї території країни. 

Конкурентний прийом на роботу для топ-державних службовців

Впровадження прозорого найму вищих державних службовців (категорія А) було справді революційною зміною. Уряд прийняв нові положення про Комісію вищої державної служби. Комісія почала працювати вже у 2016 році.

Протягом 2016-2018 років Комісія вищої державної служби провела 229 конкурсів на посади категорії А на державній службі, включаючи державних секретарів міністерств, голів обласних та районних державних адміністрацій, керівників та заступників голів центральних органів виконавчої влади [5]. За результатами конкурсів було призначено 150 посадових осіб, а 94 посади залишаються вакантними (таблиця 1).

Посилення можливостей міністерств щодо формування політики

Включення директоратів до структури міністерств дало очікувані результати: молоді люди та люди «з-поза системи» почали працювати в уряді над успішним впровадженням реформ. Хоча деякі деталі довгострокової реформи ще потребують розгляду, проміжні досягнення є дуже суттєвими. Серед них — введення ринкових зарплат, ліквідація корупційної складової у процесі прийому на роботу, покращення навчальних програм для держслужбовців, створення системи чітких індикаторів якості роботи та реформування образу держслужбовця в українському суспільстві (Білоус і Тищук, 2019 [6]).

Прагнення покращити позицію країни у міжнародних рейтингах, пов’язаних з управлінням 

Для оцінки реформи використовуються міжнародні рейтинги. Незважаючи на те, що міжнародні рейтинги можуть ставити під сумнів методологію та «ігрові» ефекти, які вони створюють, вони, безумовно, є неупередженими та не залежать від окремих урядів. Вибір показників дає корисний огляд системи державного управління та стимулює уряд генерувати більше якісної інформації про свою діяльність.

Огляд прогресу в порівнянні з різними рейтингами та індексами продемонстровано у Звіті з питань державного управління (Директорат державного управління при Секретаріаті Кабінету Міністрів 2018: 14) – рисунок 2.

Цифровізація/діджиталізація

Україна зробила серйозний прорив у сфері цифровізації. Порядок денний цифровізації вплинув на механізм надання послуг та внутрішні процеси державного апарату. У 2014 році уряд ухвалив закон про адміністративні послуги, який дозволяє спростити надання адміністративних послуг для кінцевих користувачів. Наприкінці березня 2019 року 121 вид адміністративних послуг були доступні громадянам та бізнесу в режимі онлайн. Також мали місце подальші вдосконалення інших послуг, включаючи впровадження «єдиного вікна». З появою «прозорих офісів» у 2014 році [7] в Україні до 2019 року почали працювати 778 центрів надання адміністративних послуг. Більше того, уряд покращив свої показники доступу до інформації в інтернеті як на рівні центральних, так і на рівні місцевих органів влади (Open Data Barometer, 2019).

По-друге, уряд вдосконалив свої внутрішні процеси та організацію. Відкритий та конкурентоспроможний процес закупівель і запуск (та поступове вдосконалення) системи Prozorro — лише один із прикладів. Система Prozorro унеможливила багато корупційних схем, пов’язаних з державними закупівлями. Портал з підбору персоналу career.gov.ua став кроком до підвищення прозорості державного апарату та залучення вищого рівня професіоналів до державної служби. Постійний розвиток HRMIS, системи e-Health, порталу для освітян та порталу TREMBITA для взаємодії державних установ означають рух до швидкої модернізації державного управління в Україні.

Якими є основні ризики?

• відсутність політичної підтримки;
• зміна стратегії реформи;
• «відкат» прогресу реформ;
• неефективне донесення реформи до широкого загалу.

Реформа державної служби проводиться не заради самої державної служби. Насправді всі зміни повинні сприяти:

• кращому співвідношенню ціни та якості (value for money);
• поліпшенню доступу до державних послуг та підвищенню їх якості;
• підвищенню ефективності роботи уряду;
• збільшенню шансів на ефективність політичних інтервенцій.

До кожної з цих кінцевих цілей реформи державної служби слід підходити серйозно. Це ключові виклики, з якими уряди зазвичай стикаються на шляху до створення більш ефективної державної служби.

Співвідношення ціни та якості означає, що державна служба спрямована на зниження витрат. Це передбачає, що державна служба має бути здатною продукувати актуальні управлінські дані. Для більшості урядів це складно, тому потрібно докласти чимало додаткових зусиль, щоб поточні посади несли відповідальність та були підзвітними за виконання необхідних кроків.

Доступ до послуг та їхня якість: уряд повинен зосередитись на тому, щоб реформи мали вагу для громадськості. Іншими словами, доступність та якість послуг мають бути пріоритетом. Це також може сприяти збільшенню підтримки реформи державної адміністрації.

Підвищення ефективності роботи уряду: позитивні зміни важко зберегти. Існує ймовірність, що після зміни влади реформи скасують або змінять. Непослідовність у реформуванні такого складного механізму як державна служба часто знижує шанси на успіх реформи. Адже систему винагород та угод (rewards and bargaining system – RBS) в рамках державної служби важко контролювати, і на пошук шляхів реформування цієї системи потрібен час. Кожна реформа міняє причини, з яких люди приходять на держслужбу та залишаються на державній службі, які вміння та досвід є цінними і т. д. Це створює баланс винагород та угод. Спираючись на потребу внесення змін до RBS, урядовці можуть проводити інтервенції. Однак, якщо сторони по-різному розуміють RBS, ефективність таких втручань в політику падає. 

Покращення ефективності втручання в політику: Аналіз політики, включаючи прогнозовані результати та результати інтервенцій та оцінки впливу, повинні бути вдосконалені. А отже, необхідно навчати держслужбовців проводити якісний аналіз політик, які впроваджує уряд. 

То в чому полягає план?

1) Просувати стратегію реформ

Стратегія дуже важлива. Хоча SIGMA визначає деякі напрямки, вона не розрахована на вирішення питань фактичного співвідношення сил та відповідальності між державними установами. Цим питанням слід займатися на національному рівні. 

Одна справа — переконатися, що реформи охоплюють усі міністерства — або, принаймні, що існує відповідний попередньо затверджений план. Проте треба також переконатися, що реформу державної служби буде впроваджено не лише в міністерствах, але й в інших державних структурах, зокрема, парламентських комітетах та Адміністрації президента.

2) Консультуватися з держслужбовцями та іншими зацікавленими особами, щоб забезпечити підтримку реформ

Адвокати реформ мають сидіти у парламенті, Кабміні і/або на найвищих політичних посадах у країні. Більш того, стратегія і тактика реформ мають бути зрозумілими не лише держслужбовцям — і не лише уряду. 

3) Звертати увагу на співвідношення ціни та якості

Цей пріоритет треба вживити у порядок денний державної служби. Це можливо, наприклад, шляхом делегування відповідальності з уважного вивчення урядових програм та забезпечення належного прогресу щодо державних витрат на певну програму чи проект. Ці обов’язки можуть бути покладені на вищих державних службовців уряду або зосереджені у так званих “відділеннях” (delivery units).

4) Забезпечити реформам більш широку підтримку

Цей крок є критично важливим. Уряд повинен показати, що реформа має і політичну, і технічну підтримку. Він повинен підкреслити, що реформа відповідає міжнародним зобов’язанням, які взяла на себе Україна, особливо — зобов’язанням перед ЄС. Окрім цього, необхідно:

• продемонструвати суттєві зміни;
• показати зв’язок між вкладеними зусиллями та результатом;
• бути відкритими щодо фінансування Стратегії реформування державної адміністрації; 
• відкрито обговорювати скорочення витрат, прийняті в рамках реформи.

Деякі елементи реформ будуть більш помітними чи популярними. Наприклад, система електронного врядування та система “єдиного вікна” для електронних послуг набагато більш помітні та зрозумілі для громадян порівняно з іншими, більш складними інституційними реформами. Тому потрібен розумний компроміс між видимими реформами, що покращують доступ та якість надання публічних послуг, та непомітними, але важливими інституційними реформами, спрямованими на створення більш сильного та дієздатного уряду в довгостроковій перспективі.

Посилання