В умовах кризи уряд вніс масштабні зміни до бюджету: скоротив доходи, збільшив видатки та дефіцит. Головне завдання на цей рік – провести бюджетну політику так, щоб підтримати найбільш постраждалі внаслідок кризи категорії населення та сегменти економіки й не розбалансувати бюджет. Які ризики існують при розподілі коштів, спрямованих на подолання наслідків пандемії та як їх мінімізувати? Кого підтримувати і які механізми контролю за бюджетними коштами задіяти? Ці та інші питання VoxUkraine обговорив під час тематичної дискусії.
В заході взяли участь голова Рахункової Палати України Валерій Пацкан, перший заступник міністра фінансів України Денис Улютін, директор департаменту з питань фінансів МФУ Володимир Лозицький, постійний представник МВФ в Україні Йоста Люнгман, перший заступник голови парламентського комітету з питань бюджету Іван Крулько, заступниця директора Центру економічної стратегії України Марія Репко. Модератор – керівниця проекту Budget Watchdog Галина Калачова.
Наводимо основі тези спікерів, які прозвучали під час дискусії.
Захід відбувся в рамках проекту Budget Watchdog, який здійснюється за підтримки Уряду Німеччини через проект «Ефективне управління державними фінансами ІІІ», що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.
– В яку суму кошторису вже обійшлася протидія кризі? Які перші результати роботи антикризового бюджетного фонду і наскільки він ефективний як інструмент протидії негативним кризовим явищам?
Денис Улютін: – У квітні парламент схвалив зміни до бюджету, якими створив стабілізаційний «коронавірусний» фонд обсягом близько 65 млрд грн. З цих коштів 15,8 млрд грн пішло на лікувальний «коронавірусний» пакет – доплати медикам, закупку медичних препаратів, засобів індивідуального захисту. Пенсійний фонд отримав 10 млрд грн на доплати пенсіонерам (по 1 тис. грн). Ще 12,7 млрд грн становив трансферт на випадок зменшення надходжень до Пенсійного фонду.
Для того, щоб виділити ці кошти, ми переглянули ряд програм, які не могли бути реалізовані у зв’язку з коронавірусними обмеженнями, як-от видатки на відрядження, проведення фестивалів, інші заходи. При цьому ми розуміли, що розвивати країну потрібно, тому залишили кошти на дорожню інфраструктуру, будівництво, оборону і безпеку та ін.
Коли ми розробляли порядок використання коштів «антивірусного» фонду, то взяли на себе головне зобов’язання – фонд повинен бути прозорим, видатки ефективними і тільки цільовими.
Коштів виділяються у три етапи. Перший – уряд приймає рішення про їх виділення. Другий – уряд приймає постанову із порядком використання цих коштів. Третій – бюджетний комітет погоджує постанову і порядок. Бюджетний комітет виступає останнім фільтром в цьому процесі.
На що ми в першу чергу виділяємо кошти фонду? Насамперед на видатки на охорону здоров’я, соціальні видатки, як-от підтримку фондів соцстрахування. Загалом, кошти з фонду зараз отримують близько 110 тис. працівників, які частково втратили роботу, 440 тис. безробітних, близько 285 тис. сімей ФОПів.
Для того, щоб не було зловживань з коштами вже після того, як вони будуть виділені, ми разом з МВФ дійшли висновку – обов’язково опублікувати в системі Прозорро дані про бенефіціарних власників компаній, які виграють в тендерах.
Також, розуміючи, що потрібно працювати вже на етапі закупівель, поставили перед державною аудиторською службою завдання щодо постійного контролю використання коштів. ДАСУ порівнюватиме інформацію про вартість закупівель, яку отримуватиме від казначейства, МОЗ, Мінсоцу, Мінекономіки, Мінрегіону.
Мінфін разом з профільним комітетом Верховної Ради, Рахунковою палатою, робить все для того, щоб кошти використовувались максимально ефективно, щоб кожна копійка наших платників податків використовувалася з користю в першу чергу для самих платників податків.
– Як убезпечити бюджетні кошти (і кошти кредиторів) від корупційних ризиків? В який спосіб краще контролювати кошти «антивірусного» бюджетного фонду?
Йоста Люнгман, постійний представник МВФ в Україні: Питання насправді ширше. Мова не тільки про гроші, які надходять від МВФ в Україну, але і про гроші українських платників податків, які теж мають бути захищені. Це не просто спокуса до відвертої корупції, а широке питання ефективного проведення бюджетних видатків.
Як зазначив Денис Улютін, цього року відбувається значне збільшення витрат, а також значне перенаправлення коштів, необхідних для вирішення проблем, пов’язаних із охороною здоров’я внаслідок кризи через COVID-19. Для того, щоб ефективно протидіяти кризі, виникла потреба швидко прийняти рішення про перерозподіл коштів у межах бюджету. Цей перерозподіл має відбуватися у відповідності з принципами бюджетної прозорості та бюджетного контролю.
Є три аспекти, які я хотів би виділити як важливі для забезпечення якісного контролю.
Перший – це переконання в тому, що рішення приймаються в рамках чіткої підзвітності. Я думаю, що в Україні є хороші установи, які можуть бути прикладом захисту бюджетних коштів. Так, наприклад, система державних закупівель Prozorro, зарекомендувала себе як хороший майданчик для проведення закупівель. Є й інші, вужчі, приклади, такі як закупівлі медичних матеріалів через міжнародні організації.
Другий важливий аспект – прозорість та забезпечення доступу до інформації про те, як уряд витрачає бюджетний ресурс. В рамках програми співпраці з Україною ми звертаємо увагу на необхідність забезпечити доступ громадськості до інформації про те, як витрачаються гроші з фонду протидії COVID-19. І, як згадував Денис Улютін, ми погодилися, що важливо забезпечити доступ до даних про кінцевих вигодонабувачів компаній, які отримували контракти від уряду. Це дозволить перевірити, що бенефіціари не пов’язані з відповідальними за закупівлі представниками уряду.
Одним із дуже важливих аспектів прозорості є те, щоб засоби масової інформації мали хороший доступ до інформації про уряд. Я думаю, що майже у всіх країнах новини про викриття щодо привласнення коштів чи корупцію надходять переважно від журналістів, а не від контролюючих органів. Важливо, щоб журналісти могли виконувати свою роботу та мали доступ до інформації про державні витрати.
Третій аспект, на який я хочу звернути увагу – це контрольний аудит. Він важливий з двох причин. Перша і очевидна – людей, які є учасниками шахрайських дій, слід виявляти та притягувати до відповідальності. Добре організований контроль та аудит важливі також як стримуючі фактори. Якщо люди переконані в тому, що їм не зійде з рук корупція чи зловживання, вони двічі подумають, перш ніж піти цим шляхом.
Зрештою, хочу сказати, що МВФ, як правило, в своїх програмах співпраці, особливо якщо це програми надзвичайних ситуацій на кшталт тієї, яку ми маємо через COVID-19, встановлює дуже високі вимоги стосовно контролю за витратами. Майже у всіх країнах ми наполягаємо на заходах із забезпечення жорстких механізмів контролю та аудиту, і Україна не виняток.
У програмі співпраці з Україною ми наполягаємо на прозорості бюджетних витрат, а також на пост-аудиті витрат із фонду протидії COVID-19, включно з організацію цього аудиту із залученням третьої сторони.
– How to secure budget costs (and creditors’ funds) from the corruption risks in a crisis? What is the best way to control the costs of the budget «antivirus» fund?
Goesta Ljungman: – The question is actually even bigger, meaning that it is not only money that is flowing from the IMF to Ukraine, but it’s also Ukrainian taxpayers’ own money that has to be safeguarded. It’s also not just a temptation for outright corruption but a broader question of spending money effectively and efficiently.
As Denis Uliutin pointed out, there is a large increase in spending this year and also a large re-channelling of funds that have been necessary to meet the health challenges of the COVID crisis. In order to do this effectively, there has been a need to make quick decisions on how to reallocate funds within the budget. This has to be balanced with the need for regular budget transparency and control.
There are three broad issues that I’d like to highlight as important in safeguarding good control. The first one is to have a strong process and to make sure that when decisions are taken there is accountability for those decisions. I think there are good institutions in Ukraine and they have set good examples for how to make sure that there is a process for safeguarding money. Thus, for example, the public procurement system Prozorro that has proven itself to be a good way of conducting procurement. There are also other more narrow examples such as outsourcing of procurement of medical supplies.
The second important issue is transparency – making sure that there is access to information about how the government spends its money. We highlight in the program ensuring that there is public access to information about how money is being spent from the COVID fund on meeting the challenges of this COVID 19 crisis. And as Denis Uliutin mentioned, we have agreed that it’s important that there is transparency too about the ultimate beneficial owners of the companies that received contracts from the government – so that there can be a scrutiny that these ultimate beneficial owners are not related to the people procuring materials for the government.
One very important aspect of transparency is making sure that mass media have good access to information about the government. I think in pretty much all countries, the big revelations about misappropriation or about corruption come from journalists, they don’t typically come from the controlling bodies. It’s important that journalists can do this type of job by ensuring that they have access to information about government spending.
The third point I want to make is on controlling audit. That is important for two reasons. The first and the obvious one is that people involved in fraudulent activities should be detected and should be held accountable. But a strong control environment and a strong audit are also important as a deterrent. If people have a strong suspicion that they would not get away with corruption or mismanagement, they will think twice before engaging in that.
Finally, I want to say that the IMF is generally in these programs, especially in emergency programs during the COVID crisis, setting very high threshold when it comes to the control of spending. So, for pretty much all countries we insist on measures to ensure a strong control environment, a strong audit, and Ukraine is not an exception.
In our program that was just adopted, we insist on transparency as I mentioned but also on post-audit of the spending from the COVID fund including an organization of this audit with the input of the third party.
Марія Репко: Чи планується цього року підготовка трирічної бюджетної декларації?
Денис Улютін: Верховна Рада призупинила на цей рік положення Бюджетного кодексу, які стосуються середньострокового бюджетного планування. У нинішній ситуації навіть один рік спланувати складно. Наступного року бюджетна декларація планується і вона буде зроблена.
Юлія Касперович, НІСД: На якому етапі поточний стан звітів про огляди витрат?
– У 2018 році ми вибрали п’ять сфер для проведення огляду бюджетних витрат. Мова йде про видатки на освіту, соціальну політику, аграрний сектор та ін. Зараз всі ці звіти передані до Кабінету міністрів. У 2019 році ми вибрали 9 сфер для огляду видатків, aле в середині року змінився уряд, і ми змушені були переглянути склад усіх робочих груп. Минулого року ми надали в Кабмін чотири звіти, а завершення решти оглядів перенесли на 2020 рік. На початку 2020 року, ще до карантину, ми запропонували усім завершити звіти до 1 червня і визначитися з наступними дев’ятьма сферами, але карантин змінив плани. Своїм розпорядженням Кабмін змінив терміни, і тепер ми чекаємо на завершення звітів за 2019 рік протягом трьох місяців після завершення карантину.
– Які ризики існують при розподілі видатків, спрямованих на протидію пандемії? Яка роль ДАСУ та Рахункової Палати в їх мінімізації?
Валерій Пацкан: У нас є Фонд з протидії наслідкам пандемії обсягом 65 млрд, з якого Урядом розподілено більше 28 млрд. Це 44% від усіх коштів. Ми моніторимо витрати на боротьбу з пандемією за допомогою розробленої програми і бачимо, що є багато аспектів, на які треба звернути увагу.
Наприклад, в нас було виділено 1,7 млрд гривень для Мінсоцу на надання допомоги дітям фізичних осіб-підприємців. Здійснено майже 400 платежів і використано лише 30 млн гривень.
У нас є 100 млн, виділених МОЗ для закупівлі апаратів ШВЛ, але ми не бачимо оголошених тендерів, ми не бачимо, як і в який спосіб ці апарати ШВЛ будуть закуповуватися. Бюджетний комітет нещодавно схвалив нову статтю видатків, які дозволяється фінансувати коштом фонду – покращення транспортного сполучення, будівництво, реконструкцію та ремонт автомобільних доріг загального користування та державного значення. Відповідний проект закону ще має прийняти парламент.
Я тільки за те, щоб в нашій державі робились дороги, але ми свої застереження та зауваженні висловили. А полягають вони в тому, що ми не знаємо, як надалі розвиватиметься ситуація із пандемією, ми не знаємо, чи буде друга хвиля захворюваності.
Станом на сьогодні 7 областей та місто Київ залишаються в зоні ризику.
Зараз 5% загального фонду держбюджету або 65 млрд гривень спрямовано на боротьбу з пандемією. Централізація ресурсів підвищує неефективність використання цих коштів. Ми звертали на це увагу, звертаємо і будемо звертати. Найбільші корупційні ризики полягають у фінансуванні заходів, які не пов’язані з надзвичайною ситуацією, а тільки дотичні до неї.
Другий блок ризиків – організаційні. Урядові рішення про виділення коштів повинні мати докладні розрахунки, містити чіткі умови використання цих коштів. Кожне урядове рішення погоджується комітетом ВРУ, а депутати повинні ретельно аналізувати, чи справді є необхідність у виділенні цих коштів.
Рахункова палата 100% буде перевіряти «антивірусний» фонд. Нещодавно у нас була онлайн-зустріч із 40 керівниками рахункових палат ЄС та США. Ми обговорили методику та стандарти, які варто застосовувати в частині перевірки державних видатків після завершення пандемії. Після карантину ми обов’язково проведемо аудит.
Кабмін також вирішив відновити Державну аудиторську службу. ДАСУ – це орган виконавчої гілки влади, який повинен вже зараз моніторити ті чи інші витрати. Вони проводитимуть ревізії не чекаючи завершення карантину.
– Як може змінитися політика держави щодо підтримки окремих сегментів економіки або верств населення до кінця року?
Валерій Пацкан: З початком пандемії ми усвідомили, що нам необхідно підтримати малий бізнес, медиків, безробітних, пенсіонерів. Це відобразилось на видатках бюджету. Зараз уже зрозуміло, що далеко не завжди ці кошти виділяються ефективно. Зокрема видатки з держбюджету на зниження кредитних ставок для малого бізнесу в рамках програми «5-7-9» не досягли очікуваної мети. На всю Україну бачимо лише декілька сотень таких кредитів. Підтримка сегменту МСБ має бути максимальною, адже тільки він дасть можливість вирівняти надходження до держбюджету і виконати план.
– Якою ви бачите роль бюджетного комітету в ефективному розподілі видатків у рік пандемії? Як може змінитися політика держави щодо підтримки окремих сегментів економіки або верств населення до кінця року?
Іван Крулько: Роль бюджетного комітету в розподілі коштів фонду з протидії коронавірусу дійсно є контролюючою, адже бюджетний комітет здійснює функції погодження тих видатків, які виділяються з фонду. На даний момент бюджетний комітет погодив виділення 13 млрд гривень, 51,6 млрд залишаються нерозподіленими. Після завершення пандемії Рахункова палата проведе аудит використання коштів фонду, а бюджетний комітет проаналізує контрольні заходи, здійснені РП.
Окремий стабфонд з протидії коронавірусу був не єдиним інструментом, який можна було б застосувати для боротьби з пандемією. Депутати висловлювали різні позиції. Я особисто з колегами від фракції «Батьківщина» вважали, що можна використовувати інструмент резервного фонду бюджету. Зрештою, уряд і депутати вирішили створити окремий фонд за рахунок повного або часткового скорочення видатків низки бюджетних програм.
В уряді нам говорили, що як тільки ситуація покращиться, одразу всі бюджетні програми будуть відновлені. Давайте бути реалістами – не будуть вони відновлені. І на момент створення фонду це теж було зрозуміло.
Є перелік позицій, на що кошти фонду мають бути спрямовані. Зараз ми бачимо, на що пішли ці кошти – надання фінансової допомоги фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, допомогу дітям фізичних осіб-підприємців, на закупівлю апаратів ШВЛ, майже 3 млрд гривень для МОЗ на здійснення різного роду заходів, які стосуються подолання Covid-19 і т.д.
Зараз до другого читання готується законопроєкт №3509, який передбачає розширення можливостей спрямування коштів з Фонду ще на два напрямки.
Перший – це придбання обладнання для приймальних відділень опорних закладів охорони здоров’я в госпітальних округах і на ремонт таких відділень. До цього законопроєкту була додана поправка – дозволити закуповувати коштом фонду обладнання для сільських медамбулаторій.
Другий – фінансування ремонту автомобільних доріг загальнодержавного значення.
Моя позиція полягає в тому, що обидва напрями є актуальним. Але треба зважати на те, як розвивається епідеміологічна ситуація в Україні і які ще загрози можуть виникати перед нашою системою охорони здоров’я у зв’язку з COVID-19 у майбутньому.
– Як і на що витрачати бюджетний ресурс в умовах кризи, щоб це було ефективно і з мінімальними корупційними ризиками?
Марія Репко: Дуже прикро, що бюджетна декларація в Україні та бюджетне прогнозування сприймається як перешкода ефективності процесу, аніж як щось допоміжне для зростання ефективності.
Коли почалась пандемія, у нас не було сценарію «що робити, коли прийшла криза». Криза прийшла, резервного фонду немає, заздалегідь підготовлених рішень щодо того, як реагувати на цю кризу, також немає. Немає стель видатків для різних відомств, немає розуміння, що і в яких масштабах залежить від макроекономічної ситуації, де скорочувати, а де, навпаки, збільшувати.
Резервний фонд, спланований заздалегідь, дав би можливість не приймати рішення поспіхом про скорочення видатків на культуру та освіту – до речі, про багато з цих рішень вже пошкодували – а мати якийсь час на те, щоб визначитися з більш ефективним та раціональним використання коштів держбюджету.
Що ми бачимо зараз?
Гарні рішення – наприклад, про виділення допомоги з часткового безробіття – погано імплементуються. ФОПи пишуть про безліч проблем із отриманням цієї допомоги – починаючи від того, куди приходити, які документи приносити і закінчуючи тим, що ця процедура суперечить трудовому законодавству.
Чого б хотілося, незалежно від того, є криза чи немає, так це зв’язку бюджетних програм з цілями верхнього рівня, який зараз, чи-то через зміну уряду, чи-то в силу української традиції, втрачений.
Можу навести приклад з видатками на Інститут молекулярної біології та генетики, який розробляв тести на коронавірус. Інститут не зміг отримати фінансування через технічну проблему із затвердженням їхньої бюджетної програми. Люди пішли у відпустку за власний рахунок. Приблизно те ж саме сталося із Національним Центром Олександра Довженка. Він не отримав планове державне фінансування за бюджетною програмою «Підтримка кінематографії».
Чи могло таке статись в країні, де бюджетний процес налагоджений і програмне цільове бюджетне планування працює? Навряд.
Процес виділення коштів на боротьбу з коронавірусом гарно ілюструє пост у соцмережах Ганни Новосад, колишньої міністерки освіти. Вона написала про те, що український уряд вирішив виділити 2,7 млрд гривень із стабфонду боротьби з Covid-19 на доплати структурам МВС. З бюджету освіти і науки в цей Фонд перекинули 4,9 млрд гривень. Тобто що сталося? Ми забрали кошти з бюджету освіти і науки і виділили їх МВС. А Міносвіти не отримало коштів на, наприклад, безпечне проведення ЗНО.
Чого не вистачає, на мій погляд, в підходах до розподілу видатків – так це нормального прозорого пояснення таких рішень. Не було прозорого пояснення, чому доплата в 1000 гривень потрібна пенсіонерам, а не одиноким матерям, які насправді найбільше постраждали від карантину. Пенсіонери не є найбільш ураженою коронавірусом верствою населення, але вони отримали ці кошти.
Чим чіткіше суспільство і парламентарі розумітимуть, куди витрачаються кошти платників податків, тим кращою буде якість публічної політики.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
