Война не остановила реформы: обзор за первый квартал 2022

Среди 35 важных изменений 34 имеют положительную оценку и только одно оказалось антиреформой — это Закон о локализации в машиностроительной отрасли, подписанный президентом в начале января. Далее о главных событиях в деталях.

Ключевые изменения

В первом квартале 2022 года три события достигли отметки +2,0 бала (из диапазона от -5 до +5), которая, по нашему мнению, отделяет существенные реформы от менее весомых. Это:

• закон о финансовых услугах и финансовых компаниях (Индекс реформ 179,, +2,5 балла). Он продолжает реформу, которую начал закон о «сплите», принятый в 2020 году, и в основном касается ломбардов и финансовых компаний. Закон вводит риск-ориентированное регулирование и устанавливает дополнительные требования к корпоративному управлению финучреждений. Идея в том, чтобы регулятор уделял внимание более рисковым и большим по размеру финансовым учреждениям. Положительным шагом является разрешение ломбардам и финучреждениям в дополнение к основному виду деятельности осуществлять другую хозяйственную деятельность (кроме деятельности в сфере материального производства и торговли) и передавать часть услуг на аутсорс. Есть позитивные моменты и для пользователей услуг — теперь ломбарды и финансовые компании будут предоставлять полную информацию о своих услугах клиентам — так же, как это делают банки.
• закон об усовершенствовании образовательного процесса и научной деятельности в военных вузах (Индекс реформ 177, +2,0 балла). Учреждения военного образования имеют меньшую автономию, чем другие образовательные учреждения. Правила их функционирования, содержание учебы и требования к руководству устанавливаются Министерством обороны, Министерством внутренних дел, Службой безопасности, Службой внешней разведки. Новый закон дополнительно распространил эти правила на учреждения, которые готовят курсантов, студентов и адъюнктов для нужд сферы исполнения уголовных наказаний. Такие изменения должны улучшить соответствие образования нуждам Вооруженных Сил Украины и других военных формирований. Изменения также предполагают появление специальности «профессиональное военное образование», которое можно получать в неформальном образовании (т.е. на различных курсах и образовательных программах, не присуждающих официальные квалификации). Также «устанавливаются новые уровни военного образования — тактический, оперативный и стратегический, что обеспечит совместимость Вооруженных Сил Украины и других военных формирований по уровням военного образования с вооруженными силами стран-членов НАТО», — комментирует Марьяна Безугла, народный депутат, инициатор законопроекта.
• закон об изменениях подсудности судов (Индекс реформ 181, , +2,0 балла). Он должен обеспечить полноценную работу судебной системы в условиях чрезвычайных ситуаций: военного положения, стихийного бедствия, мер борьбы с терроризмом и других ситуациях, когда суд не может осуществлять правосудие по своему местонахождению. В таком случае по представлению Председателя Верховного Суда и решению Высшего совета правосудия все судебные дела на рассмотрении соответствующего суда могут быть переданы в ближайший или другой определенный суд. Однако этого закона может оказаться недостаточно для обеспечения доступа к правосудию. Проблемы могут возникнуть «с “физической” передачей материалов дел из суда, который не может осуществлять правосудие», — отмечает Роман Смалюк, Центр политико-правовых реформ.

Антиреформа

В начале 2022 года эксперты выделили только одну антиреформу — Закон о локализации в машиностроительной отрасли (Индекс реформ 177, -1,5 балла). Власти ввели требования по локализации при закупках продукции машиностроения (городского транспорта, техники для железной дороги, оборудования для производства и передачи электроэнергии и т.п.). В течение 10 лет обязательный процент локализации при закупках этой продукции будет увеличиваться с 10 до 40%. Чтобы не нарушать международные обязательства Украины, эти требования не будут распространяться на страны-подписанты соглашения ВТО о публичных закупках, в частности, на ЕС и США. 

Почему это антиреформа? «Введение закона может привести к снижению конкуренции, а соответственно — к увеличению стоимости закупок товаров машиностроения, по которым определен обязательный процент локализации. И это на фоне острой необходимости модернизации и инвестиций в инфраструктуру. Также это может привести к закупке менее качественной продукции машиностроения в случае отсутствия качественных аналогов (с соответствующим уровнем локализации) импортной продукции, а в отдельных случаях воспрепятствовать закупкам», — объясняет Александра Бетлий, эксперт Института экономических исследований и политических консультаций.

Что изменилось в ключевых сферах?

В первом квартале 2022 года мы зафиксировали изменения в четырех из пяти сфер наблюдения. Ни единой реформы не было проведено в энергетике, а больше всего важных нормативных актов относятся к направлению «Бизнес среда» — 12.

Далее посмотрим на сферы с крупнейшим прогрессом реформ.

Бизнес-среда

В конце года мы зафиксировали 12 важных изменений в этой сфере. По 6 инициировали Верховная Рада Украины и Кабинет Министров. 

Высшую оценку получил закон, совершенствующий обеспечение прозрачности в добывающих отраслях (Индекс реформ 177, +1,5 балла). Он определяет терминологию, в частности определение «добывающие отрасли», «проектная деятельность», «субъект хозяйствования, осуществляющий деятельность в добывающих отраслях», «соглашения о пользовании недрами», а также обновляет законодательство согласно стандартам ИПДО (Инициатива прозрачности добывающих отраслей) 2019 года. Так, вводится отчетность о суммах платежей за выбросы двуокиси углерода, а также уточняется порядок раскрытия требуемой законом информации: формы отчетности, срок ее представления, объем информации, подлежащей раскрытию. Еще одно нововведение — сведения о средне учетном количестве работников должны подаваться с определением количества работников каждого пола. 

За первые три месяца 2022 года власти приняли еще много отраслевых регуляций: закон о запрете рекламы электронных сигарет (Индекс реформ 177, +1,0 балл), закон, который будет способствовать развитию виноградарства и садоводства (Индекс реформ 177, +1,0 балла), закон о перезагрузке сферы выплаты роялти (Индекс реформ 179, +1,0 балла), закон, совершенствующий порядок разработки и внедрения авиационных правил (Индекс реформ 180, +1,0 балл).

Еще одним долгожданным шагом стало подписание Соглашения о зоне свободной торговли между Украиной и Турцией (Индекс реформ 179, +1,0 балл). Переговоры продолжались 15 лет и наконец завершились подписанием Соглашения. Лига сообщает, что по данным Министерства экономики Украина получает возможность ввозить в Турцию без пошлин 10 377 товаров (Турция — 9 500). В итоге турецкий рынок станет открытым для Украины на 95,6%, наш для Турции – на 99,6%. Однако некоторые производители считают, что зона свободной торговли несет риски для промышленности Украины, из-за того, что Турция значительно больше поддерживает своих производителей.

Государственные финансы

В этом направлении мы выделили 10 важных изменений. Среди них — единственная антиреформа квартала и закон об усовершенствовании образования в военных образовательных учреждениях, описанные выше. В этот раз четыре реформы инициировала Верховная Рада, четыре — Кабинет Министров, по одной — Министерство здравоохранения и Министерство финансов. Большинство из них посвящено реформированию здравоохранения, это:

• закон об усовершенствовании системы управления сферой здравоохранения (Индекс реформ 177, +1,5 балла). Он предусматривает «автономизацию» государственных медучреждений по аналогии с той, которую получили коммунальными медучреждениями в 2017-2019 годах, а также внедряет понятия «электронная система здравоохранения», «медицинская информация» и обновляет понятия «пациент», «медицинская услуга»;
• постановление 126 от 16 февраля 2022 года о порядке работы медучреждений в электронной системе здравоохранения (ЭСЗ) (Индекс реформ 180, +1,5 балла) дополняет вышеприведенный закон. Постановление налагает на медучреждения обязанность зарегистрироваться в Реестре хозяйствующих субъектов в сфере здравоохранения центральной базы данных электронной системы здравоохранения (ЭСЗ). Также медицинские учреждения должны вносить в электронную систему первичные документы, вести там учет медицинских услуг и обрабатывать персональные данные и другую информацию о пациентах;
• закон, регулирующий вопросы оплаты трансплантаций (Индекс реформ 177, +1,0 балл). Согласно ему, для пациента трансплантация должна быть бесплатной, все расходы будет оплачивать государство. Тариф за трансплантацию должен быть достаточным, чтобы покрыть расходы больниц на проведение таких операций;
• постановление № 36 от 19 января 2022 года — закупки медицинских товаров консолидируют через систему «MedData» (Индекс реформ 178, +1,0 балл). Теперь они будут производиться в электронном виде на единой платформе «MedData». Там же будет собираться информация о нуждах медучреждений в медицинских товарах и их остатках на складах. Ожидается, что это позволит «сэкономить на объемах» и лучше распределять нужные товары между больницами. Эта система доступна для всех медучреждений (и ФЛП), заключивших договор на обслуживание населения с Национальной службой здоровья Украины.

Управление

За три месяца власти приняли девять реформ в сфере государственного управления. По четыре инициировали Верховная Рада и Кабинет Министров, еще одну — Министерство внутренних дел. Среди важнейших подвижек в этой сфере, кроме вышеприведенного закона об изменениях подсудности судов:

• новый Порядок декларирования и регистрации места жительства (Индекс реформ 181, +1,3 балла), фактически отменяющий институт прописки и разрешающий декларативное сообщение о своем постоянном местонахождении. Если у лица несколько постоянных мест пребывания, оно декларирует только одно из них согласно своему выбору. Именно на этот адрес будут поступать официальные письма от органов власти.
• закон об облачных услугах (Индекс реформ 181, +1,0 балла). Он определяет правила предоставления облачных услуг и услуг центра обработки данных публичным пользователям — они должны предоставляться с соблюдением законодательства о кибербезопасности, защите информации и персональных данных. Закон также требует, чтобы поставщик таких услуг не использовал технические средства, размещенные на территории государства-агрессора или государства-оккупанта, на временно неподконтрольных территориях, а также те, которыми владеют государства или субъекты, к которым Украина применила санкции.
• закон, регулирующий вопросы доступа к персональным данным пациентов (Индекс реформ 177, +1,0 балла). Он устанавливает, что информацию о пациенте, хранящуюся в электронной системе здравоохранения (ЭСЗ), можно получать только с согласия пациента или его представителя. Однако есть исключение: доступ без такого согласия разрешен при наличии признаков прямой угрозы жизни, когда нет возможности получить согласие, и по решению суда.

Кто больший реформатор?

В первом квартале 2022 года лидером в принятии реформ стала Верховная Рада — 16 регуляций, на втором месте Кабинет Министров — на его счету 14 важных постановлений, три реформы своими приказами осуществили отдельные министерства — Министерство здравоохранения, Министерство финансов и Министерство внутренних дел, две реформы на счету НБУ, одна — Президента (Закон о виртуальных активах, инициированный депутатами Верховной Рады, был подписан после учета президентских предложений, а значит, числится среди достижений обоих инициаторов).

По сравнению с предыдущим кварталом, в первом квартале 2022 года: 

• количество важных нормативных актов уменьшилось на треть (с 57 до 35 за квартал); 
• средняя оценка раунда осталась неизменной — 0,8 балла; 
• средняя оценка события осталась на отметке +1 балл из диапазона от -5 до +5.

Активизация переговоров о вступлении Украины в ЕС ставит перед страной существенные вызовы: одновременно с обеспечением освобождения территории страны от российских захватчиков следует адаптировать украинское законодательство к европейским нормам и обеспечить продолжение судебной реформы, которая является краеугольным камнем в подавлении коррупции и обеспечении верховенства права в стране.

При поддержке