Чи потребує Державне бюро розслідувань більше повноважень: новий законопроєкт

Законопроєкт пропонує включити Державне бюро розслідувань (ДБР) до переліку спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, а отже надати йому більше повноважень; змінити перелік суб’єктів, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»; розширити повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) та збільшити перелік осіб, які не можуть входити до складу Громадської ради при НАЗК. 

(1) Включення ДБР до переліку антикорупційних органів. Згідно з чинним законодавством, як НАБУ, так і ДБР мають повноваження розслідувати корупційні злочини вищих посадовців, включаючи народних депутатів, міністрів, суддів. Отже, додавання ДБР до переліку антикорупційних органів формалізує вже наявний статус ДБР як одного з ключових органів у сфері протидії корупції. 

Водночас ця ініціатива потенційно може створити ризики. За певних політичних умов ДБР може бути використане як інструмент тиску та контролю над іншими антикорупційними органами, що загрожує їхній незалежності. 

Завадити цьому, на нашу думку, можуть: 

• Удосконалення процедури формування складу конкурсної комісії з відбору Директора ДБР, зокрема визначення в законі чітких критеріїв та вимог до кандидатів від громадськості щодо їхньої незалежності і професійності; запровадження прозорої процедури відбору членів комісії від громадськості шляхом публічного конкурсу; збільшення квоти незалежних представників громадськості; Також варто передбачити обовʼязкові консультації з громадськістю щодо складу комісії та надати громадським представникам право висловлювати свою оцінку кандидатам. Це сприятиме формуванню професійної та незалежної конкурсної комісії.  
• Погодження кандидатури Директора ДБР не лише Президентом, але і Верховною Радою. Це може не спрацювати, як запобіжник, коли і більшість в парламенті, і президент представляють одну політичну силу, однак для України нетипова ситуація “монобільшості”, отже в майбутньому це може збалансувати вплив різних гілок влади. 

Випадки, коли голів антикорупційних органів призначає не лише президент, є в інших країнах. Наприклад, при створенні Національного антикорупційного директорату Румунії (DNA) було запроваджено призначення директора не лише президентом, але і Вищою радою магістратури — органом суддівського самоврядування. Це забезпечило баланс політичних впливів. У Латвії Бюро із запобігання і боротьби з корупцією (KNAB) очолює колегіальний орган з представників президента, уряду та парламенту. В Естонії громадський контроль за антикорупційною діяльністю здійснюється переважно через Виборчу антикорупційну комісію парламенту країни, яка складається з депутатів Рійгікогу. 

• Повноваження Рад громадського контролю при НАБУ та ДБР значною мірою збігаються, зокрема щодо заслуховування звітів цих органів, участі представників громадськості у їхніх дисциплінарних комісіях. Водночас Рада НАБУ, на відміну від Ради ДБР, може ініціювати звільнення Директора відповідного органу. Отже,  доречно було б запозичити позитивні елементи з досвіду формування Ради НАБУ і застосувати їх для вдосконалення порядку формування Ради ДБР. Це посилило б незалежність ДБР та його підзвітність громадськості. 

(2) Законопроєкт уточнює перелік суб’єктів, на яких поширюється дія закону «Про запобігання корупції».

До переліку осіб, щодо яких НАЗК може проводити повну перевірку декларацій, належать вищі посадовці в системі державної влади та правоохоронних органах. Це зокрема Президент, Премʼєр-міністр та члени уряду, народні депутати, керівники центральних органів виконавчої влади, судді, прокурори. Також сюди відносять керівників антикорупційних органів, місцевих органів влади від рівня міста та вищих військових посадовців. 

Законопроєкт пропонує додати до цього переліку голову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), Голову та Державних уповноважених Антимонопольного комітету (АМКУ), керівника ДБР та їхніх заступників і слідчих, детективів НАБУ та Бюро економічної безпеки (БЕБ). Такі зміни дадуть можливість НАЗК ретельніше перевіряти декларації ключових посадовців в енергетиці, правоохоронних органах. 

Водночас законопроєкт пропонує виключити з переліку осіб, які мають подавати декларації, першого заступника голови Офісу Президента, радників та помічників Президента і Премʼєра. Ця дія є контрпродуктивною, оскільки вона обмежить контроль НАЗК щодо осіб, які впливають на рішення перших осіб держави. 

У разі ухвалення законопроєкту від обов’язку подавати щорічні декларації також буде звільнено осіб рядового і молодшого начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби, осіб молодшого начальницького складу органів цивільного захисту. З одного боку, це хороша пропозиція. До таких осіб часто належать працівники рядового складу, як-от водії, машиністи, електрики ДСНС, діяльність яких ніяк не пов’язана з корупційними ризиками. З іншого боку, ця пропозиція потребує доопрацювання, адже у пояснювальній записці та у публічному доступі немає інформації щодо статистики корупційних правопорушень, здійснених такими працівниками.

Також законопроєкт пропонує звільнити присяжних від декларування, аби знизити адміністративний тиск на них і зробити цю позицію більш привабливою. Проте, оскільки присяжні виконують обов’язки, подібні до суддівських, до них мають застосовуватися відповідні антикорупційні обмеження та вимоги. Це необхідно для забезпечення неупередженості при розгляді судових справ та запобігання корупційним ризикам. Навряд чи виключення присяжних із суб’єктів декларування є виправданим послабленням антикорупційного законодавства. Цю пропозицію також варто ретельно переглянути або обґрунтувати. 

(3) Інше нововведення стосується наділення НАЗК функціями з виявлення фактів незаконного збагачення та необґрунтовано набутих активів. В пояснювальній записці до законопроєкту відсутнє обґрунтування цієї пропозиції. Ми вважаємо, що це може створити конфлікт інтересів, оскільки такі повноваження вже закріплені за правоохоронними органами, зокрема за НАБУ та ДБР. Головне науково-експертне управління ВР зауважує, що НАЗК займається формуванням антикорупційної політики, тому наділення його додатковими правоохоронними функціями недоцільне. Отже, ми не рекомендуємо ухвалювати таку норму.

(4) Крім того, законопроєкт пропонує передати до НАЗК функції з проведення обов’язкової антикорупційної експертизи проєктів нормативно-правових актів (НПА), які сьогодні виконує Міністерство юстиції, а також усіх законопроєктів, поданих народними депутатам. Наразі НАЗК може на свій розсуд перевіряти будь-які проєкти НПА на наявність корупціогенних ризиків.

Надання НАЗК додаткових функцій з перевірки декларацій, і особливо з перевірки проєктів НПА, потребуватиме значного збільшення ресурсів НАЗК, оскільки щороку в парламенті України реєструють в середньому 2 тисячі законопроєктів (по кількадесят на тиждень). Без збільшення ресурсів НАЗК просто «потоне» у проєктах нормативних актів. Водночас пояснювальна записка до законопроєкту традиційно не передбачає додаткових бюджетних видатків на його втілення. Тому цю пропозицію необхідно переглянути. 

(5) Законопроєкт пропонує підвищити вимоги до осіб, які входитимуть до Громадської ради при НАЗК. Так, до ГР не зможе увійти особа: 

• яка за рішенням суду визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена;
• яка має непогашену судимість за вчинення кримінального правопорушення;
• яка притягалася до кримінальної відповідальності за корупційне правопорушення або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за корупційні дії;
• яка за рішенням суду позбавлена права обіймати посади або займатися діяльністю, які пов’язані з виконанням функцій держави;
• яка протягом двох років до подання заяви на участь у конкурсі входила до складу керівних, контрольно-ревізійних органів політичної партії або перебувала у трудових відносинах із політичною партією. 

Такі обмеження допоможуть залучити до ГР політично незаангажованих осіб та осіб з бездоганною репутацією. У свою чергу це може підвищити авторитет ГР та рівень довіри до її діяльності. 

Отже, законопроєкт містить як позитивні новації, так і дискусійні моменти. Дискусійною є пропозиція  виключити першого заступника голови Офісу Президента, радників та помічників Президента і Премʼєра, а також присяжних, із переліку осіб, які подають декларації. Ми не рекомендуємо це робити, адже їхня діяльність пов’язана з високим корупційним ризиком. Водночас ми підтримуємо включення до переліку осіб, які подають декларації, голову НКРЕКП, голову та державних уповноважених АМКУ, керівника ДБР та їхніх заступників і слідчих, детективів НАБУ та БЕБ. Додаткові обмеження кола осіб, які можуть претендувати на місце у Громадській раді при НАЗК також виглядають обгрунтованими.

Автор(к)и законопроєкту пропонують наділити НАЗК функціями з виявлення фактів незаконного збагачення та необґрунтовано набутих активів. На нашу думку, це буде дублюванням обов’язків інших антикорупційних органів, таких як ДБР та НАБУ, тому він є зайвим. Пропозиція зобов’язати НАЗК перевіряти на наявність корупційних ризиків усі проекті нормативно-правових актів виглядає нереалістичною без значного збільшення ресурсів НАЗК.

Україні ще багато чого треба зробити у антикорупційній сфері, про що свідчать і суспільні настрої, і сигнали від партнерів. Наприклад, нещодавно Білий дім надіслав листа з переліком реформ, які очікуються від України. Серед них багато уваги приділено антикорупційним реформам. Однак при впровадженні змін у цій сфері важливо думати, як такі зміни будуть втілені на практиці: чи не буде конфліктів між державними органами через дублювання повноважень та чи достатньо ресурсів у відповідних органів для виконання покладених на них функцій. 

За підтримки