«Умная» Децентрализация: Путь к Экономическому Процветанию

Рецензия является ответом на статью Украине Нужна Децентрализация для Воспитания Будущих Поколений Демократических Лидеров, написанную Тимофеем Миловановым (Питтсбургский университет), Роджером Майерсоном (Чикагский университет; лауреат Нобелевской премии 2007 г.), Жераром Роланом (Калифорнийский университет в Беркли).

Эмпирические работы и новые исследования в области поведенческой экономики демонстрируют , что грамотно проведенная финансовая децентрализация естественно направляет национальную экономику в сторону снижения коррупции и стабильного экономического роста. Пример некоторых стран Европы помогает понять, как должна выглядеть разумная модель децентрализации.

Тот факт, что экономика Украины, страны, щедро наделенной хорошо образованными и трудолюбивыми людьми, плодородными почвами и сырьем, на протяжении двух десятилетий не может стабильно расти, вызывает печальное удивление.

В Евросоюзе есть подобная “странная” страна — Греция. Греция может похвастаться образованным населением, традициями рыночной экономики и — с 1980 года — грантами и субсидиями от Европейского союза на общую сумму около 200 млрд евро. Никакая другая страна ЕС не получила столько инвестиций в новейшую инфраструктуру. Греция могла бы стать экономическим локомотивом региона. Вместо этого страна находится в тяжелом положении с 2008 года, что, кроме прочего, свидетельствует о серьезных структурных проблемах.

Некоторые европейские экономики, где доход на душу населения ниже, чем в Греции, серьезнее пострадали во время финансового кризиса 2008 года, но восстановились намного быстрее, а некоторые страны даже обошлись без внешней поддержки. Литва, Латвия, Эстония пережили падение ВВП до 15%. Словения, уже будучи членом еврозоны, намного больше пострадала от кризиса 2008-2009 годов, чем Греция. Финляндия и Швеция тоже столкнулись с экономическим спадом в начале девяностых годов. Все эти страны сами вернулись на путь стабильного экономического роста и сейчас являются примером инновационной экономики , оставляя позади других членов ЕС (см. рейтинг государств-членов ЕС в 2008 году по сравнению с 2015 г.).

В чем заключается разница между этими странами и Грецией? Одно из возможных объяснений заключается в отличии «менталитетов». Согласно этой концепции, за века Османской оккупации в Греции развилось недоверие к государству, разрушилась вера в общественное благо, что создало благодатную почву для коррупции и вообще привело к возникновению неправильно функционирующего государства.

Однако, когда я работал в Греции вместе с Бенедиктом Геррманном, специалистом в области поведенческой экономики, известном своими исследованиями природы человеческого сотрудничества, над исследованиями коллективного поведения кооперации в экономических лабораторных экспериментах, мы были поражены тем, что поведение участников в Афинах не отличалась от того, что мы наблюдали в Скандинавии.

Иначе говоря, греки в принципе готовы сотрудничать друг с другом и поддерживать действующее государство. Мы задумались, почему же тогда они не поддерживают прогрессивные перемены в своей стране. Пытаясь понять эту ситуацию, мы заметили фискально-административную особенность, которая, возможно, объясняет разницу в   достижениях и институтах Греции с одной стороны и Финляндии, Швеции, Словении, Балтийских стран с другой.

Объяснение: с налогово-бюджетной и административной точки зрения Греция является чрезвычайно централизованной страной. Только 0,7% всех налоговых поступлений идут в местные бюджеты, тогда как в среднем в Европе — 10,6% (см. рис. 1; использованы данные таблицы B.3.G сборника «Тенденции налогообложения в Европейском Союзе»).

У местных властей Греции очень мало полномочий. Будь то территориальное планирование, регистрация новых предприятий или получение разрешения на строительство — все делается непрозрачно через Афины, а не решается на местном уровне. Вследствие такой чересчур централизованной бюджетной и административной структуры местные органы власти практически не волнует местный бизнес, поскольку все налоговые поступления направляются в Афины и используются на благо муниципалитетов, более успешно лоббирующих свои интересы в столице. Естественно, местному лидеру нет смысла инвестировать свое время в развитие местного бизнеса: намного выгоднее потратить свое время на лоббирование в Афинах.

В отличие от Греции, прибалтийские страны, Словения, Финляндия и Швеция – имеют высокий уровень децентрализации. Существенная часть налоговых поступлений от местной хозяйственной деятельности (подоходный налог, налог на прибыль предприятий) идет в местный бюджет, а местные администрации обладают широкими полномочиями (и несут ответственность за предоставление таких услуг как детские сады, начальные школы, забота о пожилых людях и так далее).

Однако почему полномочия местной власти и перераспределение налоговых доходов на места являются такими важными факторами для обеспечения стабильного экономического роста и инноваций на государственном уровне?

Чтобы понять это, нужно рассмотреть природу человеческого поведения: мы, люди, склонны существовать в системе социальных связей, которая обычно включает не более нескольких десятков человек. В пределах этой системы люди могут легко увидеть плохое поведение своих товарищей и наказать их (устно или физически), чтобы вернуть их поведение в необходимое русло. Местные общины — это плотно переплетенные социальные системы связей.

Даже в городах почти каждый знает каждого максимум “через два рукопожатия”. В результате, информация о плохом поведении одного члена сообщества может быстро распространиться благодаря слухам. В то же время, «наказание» за плохое поведение очень дешево — люди знают, что встретятся на улице ещё не раз, потому все заинтересованы в поддержании хорошей репутации. Зачастую достаточно устно раскритиковать человека, и его поведение исправится. Такая особенность социального взаимодействия в местных общинах определяет их функционирование, фундаментально отличающееся от социального взаимодействия на региональном или государственном уровне. Чем больше расстояние — тем меньше эффективность “дружеского осуждения” действий индивида, тем дороже становится наказать плохое поведение индивида/политика/чиновника. Чем больше расстояние — тем больше колективных   действий требуется для изменения ситуации, и тем менше вероятность этих изменений, при прочих равных условиях. В то же время, политикам и чиновникам становится легче скрыть свое плохое поведение.

В общем, местная социальная система — это особенный организм. Если организационные (управленческие) структуры создаются непосредственно на местном уровне, местные власти естественным образом искореняют коррупцию, стремятся улучшить местный бизнес-климат, в то же время ответственно и оперативно предоставляя услуги, необходимые местному электорату. Как только это начинает происходить во всех районах и городах, уже не имеет значения, какая политическая партия руководит на государственном уровне. Государственная социальная система будет работать, поскольку все местные «клетки» большого организма государства будут работать на экономическое процветание.

Остается последний вопрос — какой должна быть правильная институционная модель? Принимая во внимание последние исследования о природе человеческого сотрудничества и конкурентного поведения, мы увидели, что у самых успешных инновационных экономик Европы (Швейцария, Финляндия, Швеция, Дания, и Германия из «старых» стран-участников ЕС; Словения и Балтийские страны из «новых» стран-участников ЕС) есть такие общие институциональные особенности:

А. Местные общины (города) пользуются широкой административной и бюджетной автономией

Б. В то же время местные общины (районы) и города получают часть налоговых доходов (обычно ее перечисляет центральный налоговый орган), поступающих от хозяйственной деятельности в пределах общины (района) или города, например, часть подоходного налога, налога на прибыль, или налога на местный бизнес.

В. Существует фиксированная формула (с нулевой или минимальной дискрецией) с объективными критериями для размещения грантов и выравнивания доходов между центральной, региональной и местной властью.

Если эти предпосылки соблюдаются, возникающая в результате система стимулов приводит экономику страны к инновациям, стабильности и создает доверие к государству и правительству. Тут работают очень простые поведенческие механизмы:

2) Как только местные бюджеты получают часть подоходного налога и налога на прибыль предприятий, местной власти буквально становится выгодно поддерживать местный бизнес с помощью эффективного (свободного от коррупции) местного самоуправления и привлекать новые компании с креативными идеями: чем больше предприятий будет создано, тем больше налоговых доходов будет получено. Таким образом, даже очень маленькие предприятия становятся важными в светее налоговых поступлений и местного бюджета. Малые и средние предприятия (МСП) — основа инновационных экономик — получают поддержку местной администрации и защиту от взяточничества. Поэтому доходы от местной хозяйственной деятельности настолько важны для мотивации местной власти к разумным, прозрачным и эффективным действиям.

3) В то же время, муниципальные лидеры превращаются в “систему наблюдения” и «адвокатов» бизнес-сообщества на государственном уровне. Тихо, на заднем плане большой национальной политической сцены, политические лидеры местного уровня из разных партий объединяются, чтобы лоббировать через партийные связи создание бизнес-ориентированных правил и законодательства на государственном уровне. Таким образом, они могут остановить тенденцию к зарегулированию экономики и принятию экономически вредного законодательства. В таких странах, как Греция, этого противовеса склонным к регулированию парламентам не было и нет.

4) Фиксированная формула с объективными критериями для предоставления грантов (субсидий) и выравнивания платежей между центральной, региональной и местной властью гарантирует, что местные лидеры не будут тратить время в областном центре или столице ради лоббирования субсидий, так как это не будет иметь смысла. Вместо этого они будут использовать свое время для решения проблем избирателей на местах.

5) Местные предприниматели и самозанятые лица, в свою очередь, буду знать, что они могут рассчитывать на поддержку со стороны местных властей только если они честно платят подоходный налог и налог на прибыль, тем самым наполняя местный бюджет.

6) Взаимозависимость между местной администрацией и бизнесом (бизнес может рассчитывать на хорошее обслуживание только платя налоги, а местная администрация, в свою очередь, может ожидать от местного бизнеса уплаты налогов только в обмен на хорошую работу) приводит к развитию здорового содружества предпринимателей, работников и самозанятых лиц. Напомним: эта тесная сеть неформальной взаимозависимости, контроля и, наконец, доверия лучше всего развивается на местном уровне, где предприниматели, наемные работники, члены местного совета или мэры постоянно встречают друг друга на улице. В вышеописанной институционной модели местные общины становятся «зданием из социальных норм и взаимного доверия», а также наиболее эффективным механизмом для очищения местных администраций.

Сложив вместе эти кусочки поведенческого паззла, можно увидеть, как довольно простые организационные изменения институциональной модели могут привести к повышению качества институций снизу вверх, что является необходимым условием для развитися инновационной экономики.

Из приведенных выше аргументов следуют такие рекомендации для Украины:

1. Удерживать темп и скорость проведения реформ в направлении к большей бюджетной и административной автономии местной власти. В тоже время, ресурсы и обязанности должны быть уравновешены.
2. Перераспределить налоги таким образом, чтобы больше средств от экономической деятельности поступало в местные бюджеты. Нынешняя система, когда 60% подоходного налога и единый налог на малый бизнес идут в местный бюджет — это отличное начало. Но не только налоги, уплаченные малыми предприятиями, должны идти в местный бюджет. Средние и большие предприятия также должны направлять в местные бюджеты часть своих налогов. Непосредственно сбор налогов должен оставаться прерогативой центральной налоговой администрации.
3. В то же время, административные полномочия и бюджеты на региональном уровне должны быть сведены к абсолютному минимуму и иметь четкое обоснование (например, предоставление на региональном уровне общественных благ). Здоровая динамика, описанная выше, скорее всего, наиболее эффективно разовьется на местном уровне.
4. Чтобы избежать необдуманных расходов, нужно ввести в действие фискальные правила и четкие процедуры банкроства (например, как правила банкротства Chapter 9 в Соединенных Штатах) для общин и городов.
5. Провести понятную информационную кампанию на телевидении и радио о принятых реформах. Работники и предприниматели должны знать, что часть их подоходного налога и единого налога пойдет в местные бюджеты. Только тогда, когда они будут знать об этом, они начнут спрашивать местные власти о том, на что потрачены их налоговые платежи, что является важнейшим элементом “восходящей спирали” улучшения качества институций и общественных услуг.

Препятствием к началу функционирования этого механизма может стать то, что значительная часть доходов сейчас скрыта от государства, вследствие чего многие люди не осмеливаются требовать качественных услуг у местной администрации в обмен на налоги, которых они не платят. Но нужно лишь несколько местных политиков, которые убедят людей честно платить подоходный налог в обмен на свою честную работу по улучшению жизненного пространства города. Успеха нескольких мэров в этом начинании будет достаточно. Благодаря их положительному примеру изменения к лучшему станут необратимыми: конкуренция между местными органами власти для привлечения бизнеса “подтянет” даже те администрации, которые не настроены на реформы, в направлении эффективного и некоррумпированного оказания услуг: чем более эффективным и прозрачным будет местное самоуправление, тем быстрее в регионе появятся новые предприятия.