Розумна Децентралізація: Шлях до Економічного Процвітання

Рецензія на статтю Україні Потрібна Децентралізація для Виховання Майбутніх Поколінь Демократичних Лідерів авторства Тимофія Милованова (Пітсбурзький університет), Роджера Майєрсона (Університет Чикаго, лауреат Нобелівської премії з економіки 2007 року), Жерара Ролана (Каліфорнійський університет, Берклі).

Емпіричні  роботи й нові дослідження у сфері поведінкової економіки демонструють, що грамотно проведена фінансова децентралізація природно спрямовує національну економіку в бік зниження корупції та стабільного економічного зростання. Приклади декількох країн Європи допомагають зрозуміти, як має виглядати розумна модель децентралізації.

Той факт, що економіка України, країни, щедро наділеної чудово освіченими та працьовитими людьми, родючими грунтами та сировиною, протягом двох десятиліть не може досягти стабільного зростання, викликає сумний подив.

У Євросоюзі є подібна “дивна” країна – Греція. Греція може похвалитися освіченим населенням, традиціями ринкової економіки та – з 1980 року – грантами та субсидіями від ЄС загалом на суму близько 200 млрд євро. Жодна інша країна-учасниця Євросоюзу не отримала такого обсягу інвестицій у сучасну інфраструктуру. Греція могла б стати економічним локомотивом регіону. Натомість, з 2008 року країна перебуває у складному економічному становищі, що, крім іншого, свідчить про серйозні структурні проблеми.

Деякі європейські економіки з доходом на душу населення нижчим, ніж у Греції, серйозніше постраждали під час фінансової кризи 2008 року, проте відновились набагато швидше, і деякі з них – навіть без зовнішньої підтримки. Литва, Латвія, Естонія пережили падіння ВВП до 15%. Словенія, вже будучи членом єврозони, набагато більше постраждала від кризи 2008-2009 років, ніж Греція. Фінляндія та Швеція зіткнулись з економічною депресією на початку дев’яностих років. Усі ці країни самі повернулись на шлях стабільного зростання, і зараз є прикладом  інноваційних економік , залишаючи позаду інших членів ЄС (див. рейтинг країн-членів ЄС у 2008 та 2015 рр.).

У чому різниця між цими країнами та Грецією? Одне із пропонованих пояснень – це різниця “менталітетів”. Згідно з цим поясненням, за століття Османської окупації у Греції розвинулась недовіра до держави та зруйнувалася віра у суспільне благо, що створило благодатний грунт для корупції та загалом призвело до неправильного функціонування держави.

Однак, коли я працював у Греції разом з Бенедиктом Геррманном, спеціалістом у сфері поведінкової економіки, відомим своїми дослідженнями природи людської співпраці, над дослідженням колективної поведінки кооперації в економічних лабораторних експериментах, ми були вражені тим, що поведінка учасників в Афінах не відрізнялася від аналогічних спостережень у Скандинавських країнах.

Отже, греки в принципі готові брати на себе відповідальність та підтримувати функціонування держави. Ми були спантеличені. В такому разі чому вони активно не змінюють свою державу на краще? Намагаючись розгадати цю загадку, ми зіткнулися з фіскально-адміністративною особливістю Греції, яка, можливо, частково пояснює різницю в економічних досягненнях та інституціях Греції та Фінляндії, Швеції, Словенії та країн Балтії.

Пояснення: з податково-бюджетної та адміністративної точки зору Греція є надзвичайно централізованою країною. Лише 0,7% усіх податкових надходжень спрямовуються до місцевих бюджетів, тоді як в середньому в Європі – 10,6% (рис. 1; використані дані таблиці B.3.G збірки “Тенденції оподаткування в ЄС”).

Місцева влада Греціє має дуже мало повноважень. Будь-яке питання – чи то планування території, чи реєстрація нового бізнесу, а чи отримання дозволу на забудову – вирішується у непрозорий спосіб через Афіни, а не на місцевому рівні. Внаслідок такої надмірно централізованої бюджетної та адміністративної структури місцеві органи влади фактично не переймаються розвитком місцевого бізнесу, оскільки всі податкові надходження спрямовуються до Афін і далі використовуються на потреби муніципалітетів, які найбільш успішно лобіюють свої інтереси в столиці. Природно, місцевому політичному лідерові не має сенсу інвестувати свій час у розвиток місцевого бізнесу: набагато вигідніше витратити час на лобіювання в Афінах.

На відміну від Греції, країни Балтії, Словенія, Фінляндія та Швеція –мають високий рівень децентралізації . Істотна частка податкових надходжень від місцевої економічної діяльності (наприклад, податок на доходи фізосіб чи на прибуток підприємств) спрямовується до місцевого бюджету, а місцеві адміністрації наділені широкими повноваженнями (і відповідають за надання таких послуг як дошкільна та початкова освіта, піклування про літніх людей тощо).

Однак, чому повноваження місцевої влади та перерозподіл податкових надходжень на місця є настільки важливими чинниками забезпечення стабільного економічного зростання та інновацій на державному рівні?

Щоб зрозуміти це, потрібно розглянути природу людської поведінки: ми, люди, схильні існувати в мережі соціальних зв’язків, яка зазвичай включає до кількох десятків осіб. В межах цієї мережі люди можуть побачити погану поведінку своїх товаришів та покарати їх (усно чи фізично), щоб повернути їхню поведінку до норми. Місцеві громади – це тісно переплетені соціальні мережі звязків. Навіть у містах майже кожен знайомий із кожним максимум “через два рукостискання”. Отже, інформація про погану поведінку котрогось із членів спільноти може швидко поширюватися завдяки пліткам. Водночас, “покарання” за погану поведінку надзвичайно дешеве – люди знають, що зустрінуться на вулиці ще не раз, тому всі зацікавлені у підтриманні доброї репутації. Часто для виправлення поведінки особи досить усної критики. Така особливість соціальної взаємодії у місцевих громадах приводить до того, що їхнє функціонуваня принципово відрізняється від соціальної динаміки на регіональному чи державному рівні. Чим більша відстань – тим менша ефективність “дружнього осуду” дій особи, тим дорожчим стає покарання поганої поведінки громадянина/політика/чиновника. Чим більше відстань – тим більше колективних дій потрібно для змін, і тим менша за інших рівних умов імовірність досягти бажаних змін. Водночас, політикам та чиновниками стає легше приховати свою погану поведінку.

Отже, місцева соціальна система – це особливий організм. Якщо організаційні (управлінські) структури створюються безпосередньо на місцевому рівні, місцева влада природно викорінює корупцію, прагне поліпшити бізнес-клімат, водночас оперативно надаючи послуги, необхідні місцевим виборцям. Щойно це відбувається в усіх громадах (містах, районах) – стає неважливим, яка політична партія знаходиться при владі на державному рівні. Державна громадська система працюватиме, оскільки всі місцеві “клітини” великого організму держави працюють на економічне процвітання.

Нарешті, останнє питання – якою має бути правильна інституційна модель? Враховуючи найновіші дослідження природи людської співпраці та конкурентної поведінки, ми зробили висновок, що найуспішніші інноваційні економіки Європи (Швейцарія, Фінляндія, Швеція, Данія, Німеччина поміж “старих” членів ЄС; Словенія та країни Балтії з “нових” членів ЄС) мають такі спільні інституційні особливості:

A. Місцеві громади (райони, міста) мають широку адміністративну та бюджетну автономію

Б. Водночас, місцеві громади (райони, міста) отримують частку податкових надходжень (зазвичай, її перераховує центральний податковий орган) від економічної діяльності, що відбувається в межах громади (району, міста), наприклад, частку податку на доходи фізосіб, податку на прибуток чи єдиного податку.

В. Існує фіксована формула (з нульовою чи мінімальною дискрецією) з об’єктивними критеріями для розміщення грантів та вирівнювання доходів між центральною, регіональною та місцевою владою.

Якщо ці передумови виконуються, в результаті виникає система стимулів, що підштовху економіку країни до інновацій, стабільності та створює довіру до держави та уряду. Тут працюють дуже прості поведінкові механізми:

1) Щойно місцеві бюджети отримують частку податку на доходи фізосіб чи прибуток підприємств, місцевій владі буквально стає вигідним підтримувати місцевий бізнес за допомогою ефективного (некорумпованого) місцевого управління та залучати нові компанії з креативними ідеями: чим більше підприємств буде створено, тим вищими будуть податкові надходження. Отже, навіть дуже малі підприємства стають важливими для податкових надходжень та місцевого бюджету. Малі та середні підприємства (МСП) – становий хребет інноваційної економіки – отримують підтримку місцевої влади та захист від хабарництва. Саме тому доходи від місцевої економічної діяльності такі важливі для мотивації місцевої влади до доцільних, прозорих та ефективних дій.

2) Водночас, місцеві (муніципальні) лідери перетворюються на “систему реагування” та “адвокатів” бізнес-спільноти на державному рівні. Тихцем, за кулісами великої національної політичної сцени, місцеві політичні лідери об’єднуються незважаючи на партійну приналежність для лобіювання за допомогою партійних зв’язків ухвалення бізнес-орієнтованих правил та законодавства на державному рівні. Таким чином вони можуть спинити тенденцію до надмірного регулювання економіки та прийняття економічно шкідливого законодавства. У країнах, подібних до Греції, такої противаги схильним до надмірного регулювання парламентам немає й не було.

3) Фіксована формула з об’єктивними критеріями для надання грантів (субсидій) та вирівнювання платежів між центральною, регіональною та місцевою владою гарантує, що місцеві лідери не будуть марнувати час в обласному центрі чи столиці заради лобіювання грантів (субсидій), оскільки це не матиме сенсу. Натомість вони використовуватимуть свій час для розв’язання проблем місцевих виборців.

4) Місцеві підприємці та самозайняті особи, в свою чергу, знатимуть, що вони можуть розраховувати на підтримку з боку місцевої влади лише у разі, коли вони чесно платять податок з доходів фізосіб та з прибутку підприємства, тим самим наповнюючи місцевий бюджет.

5) Взаємозалежність між місцевою адміністрацією та бізнесом (бізнес може розраховувати на якісні послуги тільки якщо платить податки, а місцева влада, в свою чергу, може очікувати від місцевого бізнесу сплати податків лише в обмін на якісну роботу), спричиняє розвиток здорової співдружності підприємців, працівників та самозайнятих. Нагадаємо: ця щільна мережа неформальної взаємозалежності, контролю та зрештою довіри найкраще розвивається на місцевому рівні, де підприємці, члени місцевої ради чи мери постійно зустрічаються на вулиці. В описаній інституційній моделі місцеві громади стають “будівлею із соціальних норм та взаємної довіри”, а також найбільш ефективним механізмом очищення органів місцевої влади.

Склавши докупи всі частинки цього поведінкового пазла, можна побачити, як досить прості зміни інституційної моделі можуть привести до зростання якості інституцій “знизу вгору”, що є необхідною умовою розвитку інноваційної економіки.

Із вищенаведених аргументів випливають такі рекомендації для України:

1. Тримати темп та швидкість проведення реформ у напрямку більшої бюджетної та адміністративної автономії місцевої влади. Водночас, ресурси й обов’язки мають бути збалансовані.
2. Перерозподілити податки таким чином, щоб більше коштів від економічної діяльності надходило до місцевих бюджетів. Чинна система, коли 60% ПДФО та єдиний податок на малий бізнес надходять до місцевих бюджетів – відмінний старт. Проте не лише податки з малого бізнесу мають спрямовуватись до місцевих бюджетів. Середні та великі підприємства також мають сплачувати до місцевих бюджетів частку своїх податкових відрахувань. При цьому безпосередньо збір податків має залишатися цариною центральної податкової адміністрації.
3. Водночас, адміністративні повноваження та бюджети на регіональному рівні повинні бути зведені до абсолютного мінімуму й мати чітке обгрунтування (наприклад, надання на регіональному рівні суспільних благ). Здорова динаміка, описана вище, швидше за все, найефективніше розвитватиметься на місцевому рівні.
4. Щоб уникнути непродуманих витрат, потрібно впровадити фіскальні правила та чіткі процедури банкрутства (за приклад можна взяти правила банкрутства Chapter 9 у США) для громад та міст.
5. Провести легку для розуміння інформаційну кампанию на телебаченні та радіо щодо прийнятих реформ. Працівники та підприємці мають знати, що частка сплачених ними ПДФО та єдиного податку спрямовується до місцевих бюджетів. Лише тоді, коли вони про це знатимуть, вони почнуть запитувати місцеву владу про те, на що витрачені їхні кошти, що є найважливішим елементом “висхідної спіралі” зростання якості інституцій та громадських послуг.

Перешкодою до початку функціонування цього механизму може стати те, що значна частина доходів зараз прихована від держави, внаслідок чого люди не насмілюються вимагати якісних послуг від місцевої влади в обмін на податки, які вони не сплачують. Проте, потрібно лише декілька місцевих політиків, які переконають людей чесно сплачувати податки в обмін на чесну роботу з поліпшення життєвого простору міста. Успіху кількох мерів у цьому починанні буде цілком достатньо. Завдяки їхньому позитивному прикладу зміни на краще стануть незворотніми – конкуренція між місцевими органами влади для залучення бізнесу “підтягне” навіть органи місцевої влади, не налаштовані на реформи, в напрямку до ефективного та некорумпованого надання послуг: чим ефективнішим та прозорішим буде місцеве самоврядування, тим швидше в регіоні з’являться нові підприємства.