Риск захвата власти местными элитами в реформе децентрализации в Украине

Обещание децентрализации

В 2017 году президент Порошенко назвал децентрализацию одной из самых успешных реформ времен своего президентства. Достижения реформы отметила в своем выступлении в 2018 году канцлер Меркель. А недавно высокопоставленный чиновник из ЕС оценил реформу децентрализации как «одну из самых трансформационных». Всегда когда речь идет об истории успеха реформы децентрализации, преимущественно говорят о больших бюджетах и широкой финансовой автономии объединенных территориальных общин (ОТО). Согласно официальным данным, местные бюджеты выросли с 68,6 млрд грн в 2014 году до 275 млрд грн в 2019 году. Новосозданные ОТО использовали эти ресурсы для строительства новых общественных зданий, дорог и проведения давно назревших ремонтных работ. 

Однако что нам известно о качестве управления в новых ОТО? Существует много научных исследований, которые показывают, что децентрализация часто усиливает участие граждан в демократических процессах и делает выборных чиновников более ответственными и подотчетными. Однако на практике это, по всей видимости, не совсем так. Не менее значительное количество академических исследований указывают на риск использования реформы местными элитами для продвижения собственных интересов за счет общественного блага.

Децентрализация и риск захвата власти элитами на местах

Есть три объяснения, почему децентрализация может привести к захвату власти местными элитами, а не к увеличению участия граждан и подотчетности власти. Одно из них заключается в том, что на местном уровне система институциональных сдержек и противовесов обычно слабее, чем на высших уровнях государственного управления. В значительной степени это вопрос эффекта масштаба. Несмотря на то, что в демократических государствах часто существует разнообразие в освещении СМИ вопросов общенационального уровня, к примеру, обычно меньше средств массовой информации публикуют критические материалы на местном уровне. Местная политика также часто менее плюралистическая, чем национальная, поскольку на местном уровне присутствует меньшее количество различных политических сил. При отсутствии плюрализма и контроля со стороны прессы факты злоупотребления властью, вероятно, останутся без внимания. Наконец, в местных общинах людей чаще связывают родственные отношения, или же они работают на одном или нескольких предприятиях. Там, где это так, выборам чаще присущ клиентелизм. 

Результаты децентрализации могут быть неравномерными: даже там, где децентрализация в целом способствует большей подотчетности власти и участию граждан, в некоторых районах страны все еще могут существовать авторитарные анклавы. И наоборот, даже в самой неблагоприятной для демократии среде децентрализация может иногда демократизировать местное самоуправление. 

Есть несколько оснований считать, почему в результате децентрализации Украина может оказаться в некоторой степени уязвимой к захвату власти местными элитами. Политика на местном уровне в Украине является в определенном смысле микрокосмом национальной политики. Как и в национальной политике, (сравнительно) состоятельные люди часто стремятся контролировать политику на местах, баллотируясь на государственные должности или делая это через тех, кто уже у власти. «Карманные» депутаты местных советов, которыми манипулируют посторонние лица, — это привычная черта местной политики в Украине. 

Структурной проблемой местного самоуправления в стране является отсутствие эффективного распределения полномочий. Руководители местных органов власти председательствуют в исполнительном комитете, а также на заседаниях местного совета и организуют его работу. С точки зрения национальной политики, отношения между исполнительной и законодательной ветвями в органах местного самоуправления можно охарактеризовать как близкие к президентскому правлению с чертами, которые часто ассоциируются с последним, например, персонализация политики и ментальность наподобие «победитель получает все». 

Использование мажоритарной избирательной системы на местных выборах в селах и малых городах Украины ведет к появлению «карманных депутатов». Члены сельских и городских советов избираются в одномандатных округах, где часто зарегистрированы лишь несколько сотен избирателей. Подавляющее большинство из них не являются представителями политических партий, а баллотируются как самовыдвиженцы. Членами советов, которые не входят в политические партии, в целом легче манипулировать влиятельным лицам. 

В то же время у значительной части местных советов в Украине нет политической культуры, при которой избранные должностные лица и представительные учреждения обычно подотчетны. У таких местных советов также часто нет организованного гражданского общества, способного влиять на местное самоуправление. Предоставление более широкого самоуправления местным органам, у которых есть серьезные недостатки в реализации демократии, могут усилить существующие проблемы местного самоуправления в Украине, что будет иметь негативные последствия для ее граждан.

Признаки захвата власти местными элитами

Осуществление реформы децентрализации, особенно в годы сразу после ее начала, дает достаточно оснований подозревать, что захват власти местными элитами мог произойти в значительном количестве мест. Начнем с того, что инициатива по формированию ОТО в большинстве случаев исходила от действующих глав органов местного самоуправления. Инициаторами процесса добровольного объединения могут выступать четыре разные категории: председатель органа местного самоуправления, как минимум одна треть состава местного совета, группа граждан в рамках «местной инициативы», и имеющиеся органы самоорганизации населения. Однако на практике инициатива по формированию ОТО в трех из четырех случаев исходила от главы местного органа власти, на территории которого образовывался центр новой ОТО. Публичное обсуждение при этом было ограниченным. Этот вывод подтверждается нашими интервью с двадцатью ОТО в Одесской и Харьковской областях. 

То обстоятельство, что главы местных советов часто выступали с инициативой создания ОТО, привело к созданию многих ОТО, которые не соответствовали «перспективным планам» формирования ОТО, разработанным областными властями. К примеру, из первых двадцати пяти ОТО, созданных в Одесской области, только шесть придерживались перспективного плана области (Затишанская, Цебровская, Знаменская, Новокальчевская, Расцветовская и Малиновская ОТО). А из двенадцати ОТО, созданных в Харьковской области до конца 2017 года, только две соответствовали перспективному плану области. 

У председателей местных советов было больше стимулов поддержать формирование ОТО в надежде быть избранными первыми председателями ОТО. Поэтому мы должны ожидать, что прежде всего председатели населенных пунктов, находившихся в центре потенциальной ОТО, выступали с инициативой по формированию ОТО. Действительно, 77% председателей ОТО, избранных в течение первых четырех лет реформы, в прошлом были председателями населенного пункта, ставшего центром соответствующей ОТО. Такой высокий процент заслуживает внимания, ведь ОТО — это новые административные образования, и каждый, в том числе бывшие председатели местных советов вне центра ОТО, мог участвовать в выборах в руководящие органы общины. В целом 511 из первых избранных 662 председателей ОТО были бывшими председателями центрального населенного пункта ОТО. Из оставшихся 151 председателя ОТО двадцать ранее были председателями советов районов, где находится ОТО. 

Наконец, новоизбранные главы ОТО часто председательствуют в советах, где по большей части не хватает плюрализма. Кандидаты на местных выборах в Украине часто набираются среди тех, чья зарплата выплачивается местными властями, например, школьные учителя, врачи и работники коммунальных служб. Учитывая то, что местные власти распоряжаются финансами местных государственных учреждений, члены совета ОТО обычно лояльны к местным органам власти. В интервью, проведенных в нескольких ОТО Харьковской и Одесской областей члены совета в целом подтвердили отсутствие устойчивой оппозиционной фракции в совете и положительно оценили то, что они назвали коллегиальным режимом работы их советов ОТО.

Проверка реальностью

Описания реформы децентрализации часто формируют романтическую картину местного самоуправления. Несмотря на действительные и впечатляющие достижения реформы, реальность местного самоуправления во многих новосозданных ОТО — это патримониализм, коррупция и отсутствие плюрализма. Долгое время ожидалось, что Верховная Рада законодательно закрепит институт префектов, призванных представлять национальное правительство в областях и районах. В то время как предложенные конституционные поправки, которые должны были бы положить начало должности префекта, больше не обсуждаются, феномен захвата власти местными элитами указывает на важную роль, которую должны играть префекты или аналогичная институция в обеспечении соответствия действий органов местного управления законодательству Украины.

1.  Партийную принадлежность кандидатов на выборах в местные советы в 2015-2019 гг. можно увидеть на странице Центральной избирательной комиссии: http://www.cvk.gov.ua/pls/vm2015/wm001 a.
2.  См. Статью 5 Закона «О добровольном объединении территориальных общин», Ведомости Верховной Рады, 2015 г. №13
3.  В соответствии с информацией о кандидатах, размещенной на странице Центральной избирательной комиссии, см. http://www.cvk.gov.ua/pls/vm2015/wm001 a
4.  Интервью проводились в рамках проекта NWO «Безопасность человека и конфликт в Украине: локальные подходы и транснациональные измерения», 2016-2018 гг.