Александра Бетлий: Упорядочивание Бюджетного Процесса в Украине на Повестке Дня

Речь идет, прежде всего, о введении реального среднесрочного планирования, которое снизит влияние политических факторов на бюджет. Александра Бетлий убеждена, что в бюджетный процесс следует внести меры, которые сделают невозможным существенное раздувание расходов и доходов бюджета. В частности, речь идет и об ограничении права депутатов влиять на общую сумму расходов и доходов сверх уровня, предложенного и обоснованного правительством, и о реалистичности макроэкономического прогноза как основы плановых бюджетных показателей, и ограничении изменений плановых показателей в течение года.

Статья «Бюджетный Процесс: Установить Правила или Отменить Игру» очень полезна для понимания бюджетного процесса в Украине. Учитывая обещанные реформы, в статье поднимаются вопросы, которые правительство должно учесть при внесении изменений, в частности, в Бюджетный кодекс. Кроме того, заслуживает внимания важность соблюдения законодательства, что будет способствовать прозрачности фискальной системы, а также улучшению инвестиционного климата.

Украина — не единственный нарушитель сроков

Украина — не единственная страна, где главную смету страны на следующий год принимают невовремя. В ряде развитых стран также бывают задержки, но они часто не являются критическими, поскольку предыдущие бюджеты были разработаны на среднесрочную перспективу (например, на три года), что дает некоторую определенность жизни страны и без принятого на текущий год бюджета. Но в Украине ситуация отличается тем, что бюджет принимают только на один год, а среднесрочное бюджетное планирование остается преимущественно на бумаге. А вариант финансирования расходов на уровне одной двенадцатой от расходов прошлого года чаще всего недопустим, учитывая инфляцию, повышение социальных выплат и тому подобное. Поэтому задержка принятия бюджета в Украине является очень критической для финансирования правительством даже самых важных обязательств.

Запоздалое принятие Государственного бюджета исключает своевременное принятие местных бюджетов. Как правильно указано в статье, увеличение децентрализации частично решит эту проблему. В то же время вряд ли можно говорить о полном ее решении. Поэтому, бюджетную дисциплину следует повышать. Если и переносить сроки представления бюджета правительством в парламент с сегодняшней даты 15 сентября, то вряд ли на дольше, чем на месяц. Но следует придерживаться процедуры принятия бюджета в несколько чтений, а не принимать весь бюджет путем одного голосования.

Политика и бюджетный процесс

Сегодня в Украине расписание принятия закона о Государственном бюджете четко прописано в Бюджетном кодексе. В то же время его никогда не придерживались, прежде всего потому, что экономика является производной от политики. Так, на принятие бюджета влияют выборы. При чём не только выборы Президента и народных депутатов в Верховную Раду, но также и местные выборы (которые, к сожалению, не были включены в прекрасно проиллюстрированные графики принятия бюджета). Выборы определяют не только график принятия бюджета, но и процесс внесения изменений в документ, а также его выполнение. Формирование коалиции, ее переформатирование и другие политические процессы также влияют на процесс как принятия, так и пересмотра бюджета.

Поэтому в бюджетный процесс следует закладывать меры, которые бы сделали невозможным существенное влияние политики на бюджетный процесс. В частности, речь идет о введении среднесрочного бюджетного планирования, когда бюджет утверждают на три года. При этом ежегодно немного уточняют план бюджета на следующий год и добавляют план на еще один год. Это означает и просмотр утверждения различных бюджетных программ.

Депутаты и бюджет

Часто накануне выборов не только правительство, но и народные депутаты вспоминают о своих обещаниях лучшей жизни для украинского народа и принимают популистские решения (как повышение социальных стандартов). Это становится возможным именно ввиду того, что не только правительство, но и все народные избранники могут внести законопроекты о внесении изменений в бюджет страны или в другие законы, которые влияют на расходную часть бюджета. При этом часто в законопроектах депутатов в финансовом обосновании законопроекта можно прочитать: «не требует дополнительного финансирования из бюджета» — даже в случае прямого влияния… Соответственно, в случае подписания такого принятого парламентом законопроекта Президентом, правительству нужно разрабатывать изменения в бюджет именно для того, чтобы найти источники финансирования соответствующих решений.

Возможность депутатов существенно влиять на бюджет, как правильно отмечено в статье, приводит к раздуванию расходов бюджета, которые в результате потребуют и увеличения доходов. Поэтому длительный процесс рассмотрения приводит к большей разнице между принятыми бюджетными показателями и теми, которые изначально предлагало правительство. Для решения такой проблемы в ряде стран, в частности в Австрии, парламент не имеет права существенно влиять на совокупные расходы и доходы, которые утверждает правительство. Такая практика могла бы быть полезной в Украине. Дискутировать депутаты могли бы именно о распределении имеющегося ограниченного финансирования по отдельным статьям расходов без возможности их увеличения.

Также следует ограничить возможность депутатов инициировать изменения в Государственный бюджет в течение года. Любые изменения в другие законопроекты, влияющие на показатели бюджета, должны приниматься только по информации Министерства финансов о наличии финансирования соответствующих изменений. Понятно, что это требует лучшей дисциплины соблюдения законодательства (и регламента) в стенах Верховной Рады. Другие инициативы должны приниматься парламентом на следующий бюджетный год (хотя и следовало бы ввести определенные ограничения).

Реалистичный прогноз — реалистичный бюджет

Стоит отметить, что политические процессы — не единственная возможная причина пересмотра бюджета. Другой причиной являются слишком оптимистичные макроэкономические прогнозы, принятые во внимание при разработке бюджета. Определенный период времени Министерство финансов для целей бюджета разрабатывало собственный макроэкономический прогноз (параллельно с тем, который разрабатывало Министерство экономического развития и торговли и принимало правительство), который часто был оптимистичнее общеправительственного. Позже начали брать за основу прогноз Минэкономики. Но при этом далеко не всегда принимали во внимание пессимистичный сценарий развития, а скорее базовый или оптимистичный. Стоит добавить, что официально принятый и обнародованный прогноз Минэкономики, который брали за основу для составления бюджета, также часто отличался оптимистичностью по сравнению с консенсус-прогнозом (иногда опять же из-за политических перипетий).

Поэтому оптимистичность макроэкономического прогноза, как базы исчисления параметров бюджета, является часто одной из причин невыполнения плановых показателей. В бюджетном процессе стоит скорее базировать планы на более пессимистичном сценарии. Кроме того, можно учесть опыт других стран: или брать за основу консенсус-прогноз отдельных организаций (при этом консенсус вырабатывается не усреднением различных прогнозов, а во время дискуссии), или поручить разработку прогноза специализированной независимой организации. В украинских реалиях первый вариант выглядит более приемлемым.

Стабильность и фискальная прозрачность

Одной из причин низкой фискальной прозрачности традиционно было внесение изменений в различные законопроекты в тексте закона о Государственном бюджете. Здесь хочется отдельно выделить изменения налогового законодательства и повышение социальных стандартов.

Понятно, что план бюджетных доходов зависит от предложенных правительством изменений в налоговое законодательство. Для предотвращения ситуации, когда парламент принимает бюджет, но не принимает налоговые изменения, как раз и принималось решение о внесении изменений в налоговое законодательство в тексте бюджета. От этой практики пришлось отказаться в соответствии с решением Конституционного суда, который запретил правительству изменять другие законы с помощью норм закона о бюджете. Поэтому правительству приходится договариваться с парламентом или принимать законопроекты пакетом.

При этом, следует напомнить, что согласно Налоговому кодексу, существенные изменения в него могут вноситься не позднее, чем за шесть месяцев до их вступления в силу. Однако из года в год изменения вносятся за несколько месяцев или даже дней до вступления в силу новых правил налогообложения и ставок. Таким образом, снижается стабильность и предсказуемость ситуации в стране, что негативно влияет на инвестиционный климат. В этом году одной из причин отзыва проекта бюджета на 2016 год стали именно планы правительства изменить налоговую систему уже с 2016 года.

Принятие решения о повышении социальных стандартов в течение года или позднее принятие бюджета (в котором и предусмотрены размеры социальных стандартов) в Украине чаще всего воспринимают как решение, влияющее только на расходы бюджета и способствующее увеличению благосостояния населения. Почему-то при этом часто забывают, что принятое повышение минимальной заработной платы является обязательным к выполнению и частным бизнесом. В частности, крупные предприятия часто используют тарифную сетку, основанную на минимальной заработной плате, для начисления заработных плат своим работникам. В результате неожиданное (особенно стремительное) повышение минимальной заработной платы приводит к потребности бизнеса менять свои планы на год и отменять или сокращать расходы на другие цели (в частности, на инвестиции). Итак, это еще один фактор снижения стабильности и предсказуемости бизнес-среды.

Фискальный совет

Полезным в Украине мог бы стать опыт создания независимых Фискальных советов по примеру Венгрии (Совет был успешным на протяжении нескольких первых лет своего существования, когда он действительно был независимым) и Ирландии. Фискальный совет может быть ответственным за анализ предложенных правительством бюджетных показателей, а также за обзор выполнения бюджета. В частности, эксперты Совета будут бить тревогу при нереалистичности показателей бюджета.

Вместо выводов

На повестке дня должна быть бюджетная реформа. Речь идет, прежде всего, о введении реального среднесрочного планирования, которое снизит влияние политических факторов на бюджет. В бюджетный процесс следует внести меры, которые сделают невозможным существенное раздувание расходов и доходов бюджета. В частности, речь идет и об ограничении права депутатов влиять на общую сумму расходов и доходов сверх уровня, предложенного и обоснованного правительством, и о реалистичности макроэкономического прогноза как основы плановых бюджетных показателей, и ограничении изменений плановых показателей в течение года. Стабильность налогового законодательства, в конце концов, также должна стать реальностью, а не только нормой Налогового кодекса.