Пропоновані оновлення Виборчого кодексу: хто контролюватиме мандати?

У липні 2025 року народні депутати зареєстрували один основний та п’ять альтернативних законопроєктів зі змінами до Виборчого кодексу, які стосуються організації парламентських і місцевих виборів. Які з цих законопроєктів створюють більше можливостей для громадян впливати на політичний процес, а, отже, сприятимуть підвищенню явки виборців?

Питання явки важливе, адже вона в Україні, як і в інших країнах Європи, постійно знижується. Останні парламентські вибори 2019 року відзначилися найнижчою явкою виборців: за даними ЦВК, проголосували лише 49,25% громадян. При цьому кожні наступні парламентські вибори, за винятком виборів 2012 року, демонструють поступове зниження активності виборців: від 69,63% у 1998 році та 65,21% у 2002 році до 52,13% у 2014 році і 49,17% у 2019-му. 

Аналогічна тенденція простежується і на місцевих виборах: явка поступово знижувалася з 75,6% у 1994 році до 46,6% у 2015-му. А 2020 року на дільниці прийшли лише 36,9% виборців. Пандемія була не єдиною причиною рекордно низької явки. Експерти та соціологи пояснюють зниження участі у виборах розчаруванням громадян у політиці та сумнівах у значущості (впливі) свого голосу. Водночас частину виборців може відлякати складна виборча система. Тож які зміни до системи пропонують зареєстровані законопроєкти та які з них позитивно впливатимуть на явку?

Парламентські вибори

Пропорційна, мажоритарна чи змішана?

У 2019 році вибори народних депутатів відбулися за змішаною пропорційно-мажоритарною системою. Проте, на думку редколегії VoxUkraine, пропорційна виборча система з відкритими партійними списками більше сприяла би підвищенню політичної залученості. Адже, по-перше в такій системі кількість мандатів, яку отримує кожна партія, безпосередньо залежить від частки голосів, відданих за неї виборцями. По-друге, виборці мають можливість впливати на місце конкретних кандидатів у списку партії. 

За міжнародними дослідженнями, у країнах із пропорційною системою представництва явка виборців вища, ніж у країнах із мажоритарною системою. По-перше, пропорційна система «перетворює на мандати» більшу частку голосів виборців, тоді як у мажоритарній системі голоси, віддані за кандидатів, які не перемогли, «втрачаються». По-друге, конкуренція між партіями в пропорційній системі вища, оскільки навіть менш популярні політичні сили отримують певну кількість мандатів, якщо подолали виборчий бар’єр. Тому довіра людей до виборчого процесу зростає. Справді, згідно з опитуванням ГО «Опора» у 2021 році, відносна більшість (42%) українців вважали систему з відкритими списками найкращою (втім, 73% не змогли назвати виборчу систему, яка існувала в Україні на той момент).

У тому ж році депутати групи «За майбутнє» пропонували повернути закриті списки та мажоритарку, що спричинило негативну реакцію громадських організацій. Серед нових законопроєктів повернення до такої системи пропонує проєкт №13464-3 авторства Антона Яценка, колишнього члена цієї фракції.

Натомість основний законопроєкт №13464 та альтернативний йому №13464-1 пропонують чисто пропорційну систему, а проєкти №13464-2 та №13464-5 передбачають квазіпропорційну систему, в якій кандидати, які здобули голосів не менше від виборчої квоти, можуть отримати мандат незалежно від того, чи пройшла їхня партія.

Партійні списки та розподіл мандатів

Перед виборами партійне керівництво формує два типи списків — загальнодержавний та регіональні (обласні). Загальнодержавний виборчий список — це єдиний список кандидатів від партії по всій країні. Кандидати з цього списку отримують місця у Верховній Раді пропорційно до кількості голосів, які партія здобула на національному рівні. Регіональний виборчий список містить кандидатів тієї ж партії в межах області. Відповідно, щоб потрапити до парламенту, цим кандидатам потрібно здобути підтримку мешканців області. 

В чинному законі передбачено, що регіональний виборчий список партії повинен містити не менше п’яти та не більше вісімнадцяти кандидатів. Цю норму збережено в законопроєктах №13464-1, №13464-3 та №13464-5. Натомість у законопроєктах №13464 та №13464-2 максимальна кількість кандидатів у списку залежить від чисельності виборців у відповідній області (таблиця 2). Вони не встановлюють мінімальної кількості кандидатів, яких партія зобов’язана висунути. Це відкриває можливість формування «мінімальних» регіональних списків.

Наприклад, якщо максимальна кількість кандидатів у регіональному списку 9, а мінімум не визначений, партія може висунути двох. Тоді, якщо за результатами голосування партія отримує 5 місць у парламенті, два з них отримають регіональні кандидати, за яких голосували виборці, а решта три мандати будуть розподілені серед осіб із загальнодержавного списку, яких визначило партійне керівництво. Отже, якщо партія висуває менше кандидатів, ніж максимально можливо, вона штучно обмежує вибір виборця.

Хоча спочатку порядок кандидатів у списку визначає партія, закон може передбачати механізми, які дозволяють виборцям впливати на цей порядок. Кандидати, які отримали певну кількість голосів, піднімаються в списку і збільшують свої шанси на обрання. За чинною нормою для цього потрібно набрати 25% від виборчої квоти.

Згідно з чинним Виборчим кодексом, після виборів Центральна виборча комісія підсумовує всі голоси за партії, які подолали 5%-ий бар’єр, тобто отримали голоси щонайменше 5% виборців, що взяли участь у голосуванні. Далі ця кількість голосів ділиться на кількість місць у парламенті. Отримане число є виборчою квотою – «ціною одного мандата» в голосах виборців.

Наприклад, якщо партії, що пройшли в законодавчий орган, разом отримали 9 мільйонів голосів, виборча квота становитиме 9 млн/450 місць = 20 000 голосів. Поріг у чверть квоти, подолавши який, кандидат може піднятися в партійному списку, в нашому прикладі дорівнює 20 000/4 = 5 000 голосів. Вище місце у партійному рейтингу означає вищі шанси пройти до парламенту. 

На останніх виборах поріг у 25% виборчої квоти був недосяжним для більшості кандидатів, тому їхню черговість фактично визначала партія. Серед нових законопроєктів лише 13464-5 залишає цю норму, а № 13464 і № 13464-1 передбачають скасування порогу. Це дозволить кандидатам просуватися вгору списком на основі простої більшості голосів. У законопроєкті № 13464‑3 не передбачено механізму впливу виборця на порядок у списку (тобто списки закриті). 

Законопроект № 13464‑2 також скасовує 25%-й поріг. Водночас він пропонує надавати мандат автоматично кандидату, який набрав повну виборчу квоту (№ 13464‑5 пропонує аналогічний механізм, але з порогом півтори квоти). Відповідно лише дуже популярні кандидати зможуть отримати мандат автоматично, для решти порядок у списку визначатиме партія. Таким чином виборча система набуває рис мажоритарної: право на участь у розподілі мандатів отримують не лише партії, які подолали 5%-й бар’єр, а й окремі кандидати від партій, які здобули голоси, що дорівнюють або перевищують виборчу квоту. При цьому всі кандидати обов’язково мають належати до якоїсь партії, тобто самовисуванці брати участь у виборах не зможуть.

Гарантований мандат — це мандат, який закріплює кандидата за партією і на який не впливає голосування виборців: кандидат гарантовано отримує його, якщо партія долає виборчий бар’єр. Чинний закон та законопроєкти №13464-3 і №13464-5 передбачають 9 гарантованих мандатів у загальнодержавному списку партії. У законопроєктах №13464 та №13464-1 передбачена лише одна така «зарезервована» позиція. Законопроєкт №13464-2 скасовує гарантовані мандати. Законопроєкти з меншою кількістю або без гарантованих мандатів надають виборцям більший вплив на формування парламенту, ніж ті, що зберігають їх у теперішній кількості.

Проте законопроєкт №13464 передбачає, що в кожному регіональному виборчому списку буде по одному кандидату, який гарантовано проходить до парламенту, якщо партія подолала виборчий бар’єр. Внаслідок цього «недоторкана дев’ятка» регіональних кандидатів у чинному законодавстві перетворюється на «недоторканні 26»: один централізовано визначений кандидат у загальнонаціональному списку та ще 25 таких кандидатів в областях (тобто навіть якщо певний кандидат набере більше голосів, ніж перший номер у загальнонаціональному чи регіональному списку, він буде лише другим). 

У системі пропорційного представництва виборці голосують або лише за партію (закриті списки), або за партію та її кандидатів. У першому випадку партійне керівництво має більшу владу, адже воно визначає, хто саме потрапить до парламенту. Серед проаналізованих законопроєктів найбільш відкриті списки пропонує № 13464-1, який скасовує 25%-й поріг і зменшує кількість гарантованих мандатів. Законопроєкт № 13464 пропонує напіввідкриті списки, оскільки в ньому є певна кількість кандидатів, яких не можна «посунути» з їхніх позицій. Законопроєкт № 13464-2 натомість дозволяє впливати на черговість, але запроваджує автоматичний мандат для кандидата, який набрав повну виборчу квоту. Напіввідкритими залишаються списки у № 13464-5 через підвищений поріг у 1,5 квоти та дев’ять гарантованих мандатів (тобто перших 9 осіб у списку партії не може «обігнати» жоден кандидат). Повністю закриті списки пропонує проєкт № 13464-3, адже він не передбачає механізму зміни порядку кандидатів волею виборців.

Організація та порядок голосування

Правильний дизайн виборчого бюлетеня має критичне значення для забезпечення коректного волевиявлення виборців та належного врахування їхніх голосів. Основний законопроєкт пропонує спрощення форми бюлетеня та її уніфікацію для парламентських та місцевих виборів, що має спростити процес голосування та підрахунку голосів.

Чинне законодавство передбачає, що виборець вписує у виборчий бюлетень порядковий номер кандидата в депутати, якого він підтримує, із регіонального списку політичної партії. Законопроєкти №13464-2 та №13464-3 пропонують спростити цю процедуру: виборець лише ставитиме позначку навпроти прізвища кандидата. Згідно з дослідженням Громадянської мережі ОПОРА «Сприйняття виборцями різних типів виборчих бюлетенів для покращення виборчого процесу», респонденти позитивно оцінили запропоновану зміну, вважаючи таку форму бюлетенів зрозумілішою.

Щодо трафаретної (тобто за допомогою наведення контуру номера) системи вписування номерів у виборчі бюлетені респонденти висловили численні скарги. Вони зазначили, що цей метод заплутаний і не застосовується в сучасному житті. Авторам законопроєктів №13464 та №13464-1, які її пропонують, доцільно врахувати ці зауваження.

Основний та альтернативний законопроєкти №13464-1 зберігають чинні норми, тобто зазначення в бюлетені лише прізвища, ініціалів та порядкового номера кандидатів. Законопроєкт №13464-2 крім цього пропонує зазначати в бюлетенях прізвища, імені та по батькові керівника партії, а також прізвища, імена та по батькові всіх кандидатів у депутати. Законопроєкт №13464-3 пропонує ще ширше наповнення бюлетеня, а саме, зазначати в ньому рік народження, освіту, посаду (заняття), місце роботи, місце проживання, партійну приналежність і суб’єкта висування кожного кандидата. Такий підхід підвищує інформативність бюлетеня, але може ускладнити його сприйняття виборцями через надмірний обсяг інформації.

Місцеві вибори

На місцевих виборах 2020 року в Україні застосовувалась пропорційна система з двома рівнями (перший рівень – голосування за партійними списками, другий рівень – пряме голосування за кандидата в мажоритарних округах) та частково відкритими списками для громад із кількістю виборців 10 тис. і більше. У багатомандатних округах для громад із кількістю виборців менше 10 тис. діє мажоритарна система.

Ключовим обмеженням впливу виборців у чинній пропорційній системі (для громад 10 тис. осіб чи більше) є високий внутрішній бар’єр у 25% виборчої квоти, необхідний кандидату для просування вгору списком. Фактично це нівелює ідею «відкритості» списків. За результатами виборів 2020 року майже половину мандатів до обласних рад (47,1%) розподілили за «закритими» списками, на черговість у яких виборці не мали впливу. Скасування квоти, як пропонує основний законопроект, стимулюватиме зростання прозорості, конкурентності та довіри до виборчого процесу, що має стимулювати збільшення явки виборців.

Тип виборчої системи

Законопроєкти №13464 та №13464-2 пропонують скасувати мажоритарку та застосовувати пропорційну систему з відкритими списками для всіх місцевих рад, включно з найменшими громадами. Це забезпечує можливість заміщення депутатів за партійним списком у разі припинення їхніх повноважень. Це, своєю чергою, підвищує функціональність місцевих рад, які грають особливу роль (сьогодні місцева влада має більше повноважень, тому ці місця дуже важливі). Однак це позбавляє незалежних кандидатів права на самовисування, обмежує вплив виборців, адже вони не можуть обрати представника, якого підтримують, якщо він не входить до партії, і водночас суперечить рекомендаціям Венеціанської комісії. 

Законопроєкти №13464-1 та №13464-5 пропонують зберегти змішану систему, але значно підвищити поріг застосування пропорційної системи: до 50 тис. (№13464-1) або 30 тис. (№13464-5) виборців у громадах. Підвищення порогу поширить мажоритарну систему на більшість громад, що сприятиме прямому зв’язку між виборцем і депутатом. Однак такий підхід може призвести до деградації партійної системи на місцевому рівні.

Законопроєкт №13464-4 пропонує єдину мажоритарну систему відносної більшості в багатомандатних округах для всіх рад, де кандидат необов’язково має бути членом партії. Це суттєво посилює вплив виборців на вибір конкретних осіб та підзвітність депутатів. Водночас такій системі притаманні «звичні» для мажоритарки ризики корупції, підкупу та адміністративного тиску. Крім того, вона ставить під загрозу стабільну роботу рад через складність заміщення депутатів під час війни.

Тип виборчого списку

Чинна система використовує дворівневі пропорційні «гнучкі» списки. Їх можна назвати напіввідкритими, де 25% бар’єр фактично обмежує волю виборців.

Основний законопроєкт №13464 та альтернативні №13464-1 та №13464-2 пропонують скасувати поріг у 25% від виборчої квоти для просування кандидатів. В разі ухвалення ця зміна реально посилить вплив виборців на персональний склад рад (за чинної системи в 2020 році просунутися вгору списками вдалося лише 35% кандидатів).

За чинною системою, коли кандидати на нижчих позиціях набирають більше голосів, ніж перший номер в окрузі, але менше 25% виборчої квоти, мандат отримує перший номер територіального списку незалежно від того, скільки голосів він набрав. Кандидат може перемогти лише якщо він перебуває вгорі загального чи територіального списку, а досягти 25% виборчої квоти здатен лише представник доволі рейтингової партії.

Таким чином, вплив виборця на формування персонального складу рад суттєво зменшується. За даними Центральної виборчої комісії, за результатами місцевих виборів 2020 року 68 депутатів були обрані не отримавши жодного голосу, в той час як 80% виборців проголосували за певного кандидата, а не лише за партію. 

Зрештою така виборча система демотивує виборців, які усвідомлюють несправедливість правил гри, що може негативно вплинути на явку.

Обов’язковість членства у партії

Чинний кодекс передбачає обов’язковість висування від партій у громадах із понад 10 тис. виборців. У менших громадах дозволене самовисування.

Законопроєкти №13464 та №13464-2 пропонують скасувати самовисування для всіх рад. Це обмежує права виборців обирати незалежних кандидатів, оскільки практика самовисування доволі популярна. Наприклад, на місцевих виборах 2020 р. 32% усіх кандидатів у громадах до 10 тис. виборців були «самовисуванцями».

Законопроєкт №13464-4, який пропонує повністю мажоритарну систему, та проєкти №13464-1 та №13464-5, що пропонують змішані системи, зберігають або відновлюють можливість самовисування мажоритарників. 

Законопроєкти №13464, №13464-2, що пропонують повністю пропорційну систему, обмежують вплив виборців на місцеві органи влади через скасування самовисування. Це суперечить суспільним очікуванням та міжнародним стандартам. 

Гендерні квоти

Чинний Виборчий кодекс запровадив «квоту блискавки», яка передбачає щонайменше двох кандидатів кожної статі у кожній п’ятірці списку для рад із понад 10 тис. виборців.

Більшість законопроєктів зберігають правило, що партія має включити до списків не менше 30% осіб однієї статі від загальної кількості кандидатів у відповідному регіональному виборчому списку. Основний законопроєкт №13464 пропонує механізми посилення дієвості квоти. Наприклад, якщо кандидат вибуває, наступний за черговістю має бути тієї ж статі. Такі зміни спрямовані на протидію практиці «технічних кандидаток», яка спостерігалася у 2020 році.

Законопроєкт №13464 пропонує визначити поняття «сексизм» та заборонити поширення агітаційних матеріалів, що містять ознаки сексизму. Ці норми сприятимуть створенню більш інклюзивного середовища для жінок-кандидаток. Законопроєкт №13464-4, який пропонує повну мажоритарку, одночасно збільшує гендерну квоту до 40% для кожного списку. 

Загалом, чим більше виборці відчуватимуть, що їхній голос має вплив — наприклад, підтримує незалежного кандидата чи допомагає обраному кандидату просунутися вгору списком — тим вищою має бути явка. Натомість ініціативи, що посилюють партійний контроль або ускладнюють систему, можуть, посилити недовіру до політичних інститутів, що, у свою чергу, знизить явку виборців.

Як запропоновані законопроєкти відповідають найкращим європейським практикам, зокрема, фінській моделі?

Фінська модель

У Фінляндії — одна з найбільш відкритих і виборце-центричних систем у ЄС. На парламентському рівні в цій країні пропорційна система з відкритими списками, в якій вирішальним є персональний голос виборця. Партії висувають кандидатів, однак не визначають черговість їхнього обрання: результат кожного залежить виключно від кількості отриманих голосів. Внутрішніх порогів чи бар’єрів на зразок українських 25% виборчої квоти у фінській моделі немає. 

На відміну від українських законодавчих ініціатив, які пропонують зберегти або змінити систему гарантованих мандатів, фінський підхід ґрунтується на відсутності будь-яких «захищених» місць. Партійне керівництво не має формальних механізмів, щоб закріпити мандат за конкретним кандидатом. Розподіл місць відбувається за єдиним прозорим алгоритмом: спочатку визначається кількість мандатів, які отримує партія в окрузі, а потім ці мандати надають кандидатам із найвищою персональною підтримкою. В результаті лідери партій та «центральні» кандидати конкурують із регіональними представниками на рівних умовах. Подібна логіка суттєво підвищує ступінь підзвітності політиків, адже їхнє місце в парламенті має залежати від підтримки виборців, а не внутрішньопартійних домовленостей. 

Місцеві вибори у Фінляндії за своєю логікою повторюють принципи парламентських: використовується пропорційна система з відкритими списками. Розподіл мандатів у муніципальних радах визначається виключно голосами виборців, а порядок розміщення кандидатів у виборчому бюлетені встановлюється шляхом жеребкування, що гарантує рівні умови для всіх. Крім того, допускається самовисування кандидатів. У фінській системі представництва гендерна рівність закріплена законодавчо: згідно з Act on Equality between Women and Men, органи державної адміністрації та місцевого самоврядування повинні включати мінімум 40% осіб кожної статі. Це сприяє високому рівню участі жінок: наприклад, у Parliament of Finland жіноче представництво становить близько 45%.

Висновок

Ймовірно, після війни український виборець прагнутиме активніше брати участь у формуванні політичного порядку денного та визначенні напрямку розвитку країни. До того ж, зміни виборчого законодавства вимагає вступ до ЄС. Тому ключовим завданням стає створення рівного та прозорого виборчого середовища, в якому кожен голос матиме вагу, а, отже, люди будуть мотивовані дотримуватися правил.

Проте більшість згаданих законопроєктів, зокрема №13464-2, №13464-3 та №13464-5, надають партіям непропорційний вплив на розподіл мандатів. Тому Україні варто було б скоритатися досвідом Фінляндії, у якої відкриті списки, необмежена можливість просування кандидатів угору списком і без гарантованих мандатів створює виборче середовище, де ключове значення має виборець. Ця система стимулює вищий рівень політичної довіри, підвищує явку (у Фінляндії явка на парламентських виборах 2023 року становила близько 72.8 %).

Для України впровадження подібних норм означало би, що реформа виборчого законодавства орієнтується не на збереження партійного контролю над мандатами, а на посилення реального впливу виборця на склад ради шляхом:

• впровадження пропорційної системи з відкритими списками;
• скасування внутрішніх партійних порогів для просування кандидатів у регіональних списках;
• ліквідації гарантованих мандатів, які передаються партіям без урахування результатів голосування:;
• скасування виборчих порогів (зокрема на місцевих виборах), надання можливості самовисування кандидатів;
• забезпечення прозорого розподілу мандатів, чітких правил і широкої вибіркової участі.
  

Реформована система має бути пристосована під виборця, а не під партії. Такий підхід наблизить виборчу систему України до європейських демократичних стандартів і водночас відповідає суспільному запиту на справедливе, зрозуміле й підзвітне представництво.