5 Причин, Почему Украине Следует Стать Парламентской Республикой

Политологическая литература свидетельствует о том, что выбор политических институтов может оказать долговременное влияние на развитие Украины. Хотя ни одна из форм государственного правления не кажется однозначно лучшей, переход к парламентаризму может сделать политическую систему Украины более подотчетной избирателям и более эффективной, а также менее конфликтной, менее коррумпированной и менее склонной к регрессу демократии.

Недавняя публикация на VoxUkraine вышла за пределы текущих политических событий в Украине, раскрыв глубинные причины политического кризиса и призывая к более ясному распределению полномочий между президентом, правительством и парламентом. Сравнение президентской и парламентской форм правления уже долгое время является одним из ключевых вопросов политической науки. В этой статье я кратко рассматриваю соответствующие исследования и привожу пять причин считать, что парламентская система, в отличие от президентской или полупрезидентской со значительными президентскими полномочиями [1], может быть более выгодной для Украины. Я надеюсь, что эта статья поспособствует объективной дискуссию на эту тему, принимая во внимание то, что конституционные изменения в Украине чаще служили скорее способом получить преимущество над политическими противниками, чем попыткой ответить на стоящие перед страной вызовы.

Научная дискуссия: формы правления и демократия

Политологи преимущественно рассматривали разные формы правления через призму их влияния на стойкость демократии. На протяжении длительного времени [2] дискуссия сосредоточивалась на якобы более низком качестве президентской (и полупрезидентской [3]) системы по сравнению с парламентской. В самом деле, эмпирическое исследование в Przeworski et al (1996) показало, что президентские республики в среднем «живут» короче (менее 20 лет), чем парламентские демократические системы (71 год). Linz (1990) приводит классические аргументы против президентской формы правления: ее склонность отдавать все победителю и оставлять побежденных ни с чем, поощряя таким образом жестокую борьбу; высокая вероятность безвыходного положения в отношениях между избранным населением президентом и враждебно настроенным парламентом вследствие отсутствия механизмов формирования пропрезидентского большинства; негибкость (фиксированный срок президентских полномочий) и т. д. Вероятное противостояние между президентом и парламентом приводит к применению внеконституционных методов и, таким образом, к падению демократии. Mainwaring (1993) подтвердил, что президентские системы особенно уязвимы тогда, когда парламент состоит из многих недисциплинированных политических партий.

Однако дальнейшие исследования поставили эти аргументы под сомнение. Horrowitz (1990) отметил, что другие, якобы лучшие, формы правления часто имеют те же качества; например, Вестминстерская (Британская) парламентская система не менее склонна оставлять побежденных ни с чем. Cheibub (2007) убеждает, что многие случаи падения демократии в Латинской Америке, Азии и Африке вызваны необыкновенно активными военными силами этих стран, а не негативным влиянием президентской системы как таковой. Cheibub (2007) также обнаружил, что президентские и полупрезидентские системы лишь незначительно уступают парламентским системам в умении создавать и удерживать парламентские коалиции. Многочисленные региональные исследования (подытоженные в Chaisty et al. 2012) подтверждают, что с этой целью президенты во всем мире успешно пользуются такими инструментами, как бюджетные полномочия и распределение должностей. Более того, кажется, что со временем происходит определенная политическая учеба, поскольку президентские системы, по крайней мере в Латинской Америке, начали функционировать намного лучше.

Таким образом, выглядит так, что ни одна форма правления не является однозначно более или менее благоприятной для выживания демократии. Зато все больше исследований анализируют влияние, которое институционные системы оказывают на отдельные характеристики политических систем, такие как подотчетность и эффективность. Поэтому при выборе политических институтов стоит учитывать вызовы, стоящие перед страной. Политологическая дискуссия, еще далекая от завершения, все же дает определенные основания считать, что Украине, особенно в текущей ситуации, больше подходит парламентская система.

5 аргументов в пользу парламентской системы в Украине (см. Рисунок 2)

1. Парламентская система, в отличие от нынешней полупрезидентской, может более четко разделить полномочия между органами власти, сделав их более подотчетными избирателям. В Украине, тогда как премьер-министр формально возглавляет исполнительную ветвь власти, президент контролирует некоторые министерства, Генеральную прокуратуру, назначает председателей областных госадминистраций и т. д. Прямое избрание президента народом и связанные с этим высокие ожидания еще больше размывают границы полномочий. Среди взаимных обвинений политиков избирателям сложно определить (и дать оценку на выборах), кто же на самом деле отвечает за осуществление или избежание определенных мероприятий или реализации пакета реформ. Powell and Whitten (1993) подтверждают, что контролировать власть легче тогда, когда распределение полномочий является четким. Это менее вероятно в президентских и полупрезидентских системах [4]. Недостаток подотчетности неминуемо приводит к снижению эффективности власти, что разрушает ее политическую легитимность [5].

2. Парламентская система, по сравнению с полупрезидентской, снизит вероятность конфликта внутри исполнительной ветви власти. Украинцы были свидетелями многих конфликтов между президентом и премьер-министром (например, Ющенко против Тимошенко, Ющенко против Януковича, Порошенко против Яценюка). Однако причиной конфликтов не является якобы уникальная неспособность украинцев, а особенно их лидеров, достичь согласия между собой. Sedelis and Mashtaler (2013) отмечают, что «конфликт между органами исполнительной власти является привычным и достаточно регулярным явлением в Центральной и Восточной Европе», насчитав 76 случаев конфликта в 8 (полупрезидентских) странах региона в течение 1991-2011 гг. Они пришли к выводу, что «конфликты внутри исполнительной ветви власти являются фактором риска полупрезидентской формы правления, поскольку они могут негативно влиять на стабильность правительства и на эффективность его политики».

Конфликты не всегда плохо влияют на политические системы. Например, Hale 2011 утверждает, что премьер-президентская система может поощрять соперничество, а следовательно, демократизацию, в склонных к авторитаризму системах. Однако, особенно сложная ситуация в Украине, где присутствуют как внешняя угроза, так и острая необходимость глубоких реформ, требует скорых и решительных действий, для которых нужно иметь эффективное и единое правительство. Более того, политические конфликты могут негативно влиять не только на имидж самих политиков, но и на восприятие людьми демократических ценностей, которые эти политики провозглашают. Ощущение разочарования и стремление к так называемой «железной руке» может облегчить подъем популистических и авторитарных сил.

3. Парламентаризм может обеспечить более высокое качество политической системы, сделав ее более представительской и менее коррумпированной. Президентские и полупрезидентские системы со значительными президентскими полномочиями оказались намного более способными образовывать и поддерживать работу законодательных коалиций, чем ожидалось. Cheibub (2007) показывает, что президенты успешно использовали разнообразные инструменты для обеспечения большинства в парламенте в 60% анализируемых лет. Но именно здесь и таится опасность. Chaisty et al. (2012) предупреждают, что «выбор инструментов может иметь негативные последствия для политической системы в целом». Действительно, использование таких инструментов редко регулируется формальными и прозрачными правилами. Их негативное влияние становится явным благодаря громким скандалам, таким как mensalão в Бразилии, где формально оппозиционные депутаты долгое время получали ежемесячные взятки в обмен на поддержку законодательных инициатив президента. Исследования создания коалиций президентами в Украине также «намекают на покупку голосов с помощью раздачи должностей, запугивания и подкупа«. Таким образом, ценой успешного формирования коалиции президентами является непрозрачность, более высокая коррумпированность и худшее представительство избирателей депутатами, а значит снижение демократического качества системы.

В противовес этому, в парламентской системе от депутатов требуется создание коалиции в установленном порядке, что делает систему более прозрачной и менее коррумпированной. В самом деле, например, это исследование обнаружило, что парламентаризм помогает снизить уровень коррупции.

4. Парламентаризм помог бы избежать проблем, связанных с фиксированными президентскими сроками. В президентских системах фиксированный срок президентских полномочий может приводить к серьезным конфликтам и политическому тупику, если президент неспособен сформировать коалицию в парламенте и/или теряет народную поддержку. Действительно, конституции большинства стран, в т. ч. Украины, предусматривают недостаточно возможностей отставить непопулярного президента. Президентский срок фиксирован, а процедура импичмента в парламенте применяется лишь в нескольких конкретных случаях и требует поддержки подавляющего большинства депутатов. Во многих случаях неспособность устранить слабого президента в рамках конституции служила катализатором военных переворотов и, в конечном итоге, разрушения демократии (примерами являются события в Чили в 1973 году и других латиноамериканских странах в 1960-1980 гг.). Однако, когда отсутствуют формальные правила, появляются неформальные пути решения проблемы. Mainstrendet and Berntzer (2008) сообщают о многочисленных случаях (по крайней мере 20 до 2008 года) «устранения президентов» с помощью народных протестов и решений парламента без дальнейшего падения демократии в странах Латинской Америки.

Мы можем рассматривать побег Януковича в 2014 году как еще один случай «устранения президента». Но как показывают события во время и после Евромайдана, цена такого временного решения может быть очень высокой: насилие и человеческие жертвы, ослабление государственного аппарата, потеря территории. Поэтому фиксированность президентских сроков является проблемой для Украины, больше чем для латиноамериканских стран, учитывая ее геополитическое расположение. Необходимо формализовать решение этой проблемы — и очевидным вариантом является переход к парламентской системе. Парламентская система более гибкая, поскольку она оставляет больше возможностей для замены исполнительной власти в случае потери ею поддержки (например, путем голосований о недоверии правительству или решением коалиционных партий).

5. В постсоветском контексте парламентаризм может снизить вероятность возвращения к авторитаризму. Хотя президентскую систему уже не считают корнем всех бед, Fish (2005) все равно предостерегает от опасного влияния очень больших полномочий президента (superpresidentialism) в постсоветских странах с их слабо развитыми системами «сдержек и противовесов» и недавней историей авторитаризма[vi]. Он также обнаружил сильную позитивную связь между полномочиями парламента и степенью демократизации в постсоветских странах.

Вопреки ожиданиям, президенты часто неспособны выступать в роли посредников между конфликтующими этническими или региональными бизнес-группами. Вместо этого, должность президента может быть захвачена одной из конкурирующих групп и использована для получения полного контроля над системой, как это случилось в Украине после прихода к власти Виктора Януковича в 2010 году и в Киргизстане после Тюльпановой революции в 2005 году. Hale (2011) объясняет, что захват влиятельной должности президента в централизованном обществе, где распространён политический патронаж, служит сигналом о преимуществе одной из групп и поощряет координацию элит вокруг президента и более сильной группы. Выигрыш президентства одной группой приводит к быстрому ослаблению других групп, последующей концентрации власти и упадку еще неустойчивой демократии. Более могучий парламент, с другой стороны, ограничивает как формальную, так и неформальную (сигнальную) власть исполнительной ветви, независимо от того, кем она представлена: президентом или премьером. В конце концов, независимо от того, насколько могучим является премьер-министр, он все равно зависит от поддержки парламента.

Выводы

Хотя кажется, что ни одна из форм правления не является однозначно лучшей, каждая по-разному влияет на отдельные характеристики политических систем. Переход к парламентской форме правления может сделать украинскую политическую систему более подотчетной избирателям и более эффективной, а также менее конфликтной, менее коррумпированной и менее склонной к регрессу демократии. Чем выше будет качество украинской политической системы, тем вероятнее, что украинцы будут считать ее легитимной и будут поддерживать демократические ценности в долгосрочной перспективе, и менее вероятным будет приход к власти популистических или авторитарных сил.

Конечно, в политических системах есть много элементов, не отображенных их классификацией на президентские, полупрезидентские или парламентские, и которые могут иметь решающее влияние на успешность любой формы правления (например, см. эту статью). Другие факторы, такие как качество политических элит, также важны. Но, как я стремлюсь показать в этой статье, необходимо осознавать важность политических институтов и выйти за пределы обсуждения личностей политиков и продолжающейся между ними борьбы.